中國國土面積約9.6億hm2，是德國的26倍，可能與歐洲大陸相比更接近。中國是世界上人口最多的國家，80%的人口居住在黑河騰沖線以東。與德國相似，目前中國的森林也基本上是人工林。自從1949年以來，隨著國家發展、政策變化和社會轉型，中國林業的發展大致可以分為四個連續階段(KongF等，1999)：（1）1950~1960專注于木材采伐：戰后重建和快速工業化造成對食品需求的激增，從1949年開始，中國森林資源以每年1800萬m3的年采伐量銳減。（2）1960~1970過度采伐：政治和經濟方面深遠的變革對森林資源產生巨大影響。從1962年至1978年的森林資源清查數據顯示，木材年采伐量大約為3500萬m3。（3）1978~1990恢復時期：改革開放后，1981年開展了全國植樹造林活動，隨后是重新造林計劃。中國成功從濫伐森林，扭轉成為一個人工林種植的世界領先者。非國有形式組織參與森林管理、新的國內木材貿易、定價政策和財政改革政策的結合促進了森林恢復。（4）1990至今轉向可持續發展時期：隨著土地荒漠化、生態退化等環境問題日益突出，中國開始尋求更加綜合、跨部門的方法來加強環境保護，力求做到對自然資源的合理開發利用。2003年，以促進林業發展為目標，中國開展了集體林權制度改革。

通過表1中的數據，可以對德國和中國森林資源的情況做一個快速對比。數據表明存在3個顯著差異：第一，德國擁有悠久的工業發展歷史，城市化和人口密度相對較高，同時森林覆蓋率明顯較高；。第二，在森林質量方面，以每hm2活立木蓄積量為例，兩國間差距很大；第三，中國森林資源增長更加迅速。

一、森林管理：法律法規和組織框架條件

1德國

德國森林管理框架的主要特點是時間上的連續性和漸進性。以科技為本的可持續森林經營理念已經出現大約250年，并且相關的部門管理和林業本身也被視為一種職業崗位。德國林業部門的另一顯著特點是其廣泛和高度多樣化的所有權結構。雖然期間有許多外部干擾因素，但森林管理仍持續發展，法律框架和法治可能是最重要的成果。法律和法規基本情況：（1）憲法規定—德國的基本法律不同于中國，德國的森林管理由法律機構立法決定。德國的基本法律（德國憲法）為林業部門提供了許多基本規定。這些規定為森林治理和林業部門發展提供了重要保障，確保不同森林所有權結構的持續存在，并為森林所有者，包括德國國家、公共部門和私人土地所有者提供使用權保障。（2）聯邦立法聯邦森林法案為德國林業部門提供了一個統一規范的管理依據。直到1975年該法案被首次采納時,德國的林業部門發展和森林治理才獨立于聯邦州管理。聯邦森林法案共由五章組成，分別為一般規定，森林保護，森林管理協會，林業促進、強制性信息披露規定和最后規定。（3）聯邦州森林法根據憲法規定和聯邦森林法案提供的框架，德國所有的州都制定了自己的森林法。各州的森林法大體上反應了聯邦森林法案的主要規定和基本結構，同時在一些具體條款上也有不同之處。比如可持續森林經營法律上的定義，以及林業操作的最低要求等。德國農業部（BMELV）行使森林管理方面的職能。該部門負責林業政策發展，包括德國國家林業政策和德國參加的國際林業政策對話和相關程序的工作。與此同時，德國農業部仍然要遵守憲法規定的在聯邦和州政府間的分權政策。因此，國家林業政策的主要目的是促使可持續森林經營和林業部門發展形成跨部門的法律法規以及社會經濟的框架條件。此外，德國農業部還負責協調國家范圍內的數據收集和信息管理。

2中國

前文已經介紹了中國林業的發展趨勢，其正處在一個高度動態的林業改革的進程中。自2000年以來，可以認為中國逐步走向并采用國際公認的可持續森林經營原則和協議。這一過程發生在各個方面，主要包括政治、法律法規、行政和社會經濟以及財政框架條件的發展等。法律和法規基本情況：（1）憲法規定中國憲法中的數項規定適用于自然資源，包括森林。第9條介紹土地所有制的兩種基本類型（國有和集體），并提供了保護自然資源（包括珍稀和瀕危物種中的野生動植物）“合理使用”的方法。同樣，第26條使得保護和改善生態環境成為一項公共責任，包括公眾宣傳和組織森林保護與造林。許多憲法條款闡述了關于獲得和使用農村土地及利益分享的權利。（2）中國森林法中國森林法（1998年修訂）是林業部門立法的核心。它由7章組成，總共49項條款，1984年首次頒布，1998年最新修訂。由于中國積極參加1992年聯合國環境與發展會議以及各種與林業相關的后里約會議的進程，因而森林法反映可持續發展和可持續森林經營的基本原理似乎并不令人驚訝。在中國公共管理基本上分為六個層次，它反映了中國的行政管理結構。這些包括，從上到下分別為國家級、省級、自治區、直轄市、縣、鄉和行政村。行政村通常是由一些自然村莊組成，村里的領導(如村長、會計師、黨委書記等)按村中人口的職級委任。與鄉鎮級或以上的管理員（像公務員一樣有固定工資）不同，村領導成員接受公共勞務補償（XuJ.等，2004）。

二、森林所有權形式

1德國

總體來看，德國林業的特點是其多樣化的所有權結構——這植根于德國成為主權國家前的歷史。德國的所有權概念承襲于傳統的羅馬民法，即所有事件的所有權集中關注其所有者（除礦產資源和自然水體之外）。對于森林所有權，主要包括林地所有權，森林資源以及森林基礎設施所有權。聯邦政府擁有的森林大多位于軍事設施和訓練場地，并且相鄰聯邦公路或水域。其行政和管理歸屬于聯邦森林服務局，為聯邦房地產管理局的下屬分公司。如今德國州政府的森林是16個州的財產，歷史根源可以追溯到中世紀（HaselK,1985）。企業森林(公共森林)在大多數情況下,由“在公共法律框架下土地所有企業”所擁有。森林私有構成了一個高度多樣化的所有權類別。自從提出可持續森林經營基本原理后，大規模的私有林由私有林業企業進行空間整合，實施專業化的管理，配備專業技術人員，操作上類似州政府森林。公共托管森林作為一個獨特的和暫時的現象源于20世紀的后半葉的歷史上的東德。截止2009年底，大約60萬hm2的森林已經被私有化，約20萬hm2歸屬于其原所有者。公共托管森林作為一種獨立的所有權類別最終將消失，并被私有產權取代。

2中國

在1949年新中國成立之前，大部分土地和森林歸地主或者富農所有。1949年后，中國開始了一個基本的土地改革，包括征收土地，隨后重新分配給貧困失地的農民（1950~1953）。這個過程是短暫的，被1953年產生的農村集體經濟組織所取代。從1958~1979年改革開放政策實施后，通過建立農村公社，集體化程度被加劇，同時明確規定了土地和自然資源的獨家使用權，執行嚴格規范的計劃經濟。1981年國務院關于“森林保護與發展”問題的決議，提出了“三定政策”。2003年，以促進林業發展為目標，中國開始實施集體林權制度改革（Li,S,2006）。集體林權改革的一個重要意義是促使產生了多樣化的森林管理經營模式，但防止林地破碎化仍是當今需要克服的難題。雖然，林權改革已經在中國的一些省市實施，但至今仍沒有完成，需要政府部門繼續給予關注和支持。

三、林業政策

1德國

大約250年前，在大規模森林砍伐和退化、木材和林產品嚴重短缺的背景下，提出了可持續森林經營的科學理論及基礎。最初目標簡單而直接，即在被破壞的地區再造林，同時以一個可持續的方式提供木材。在20世紀上半葉，林業科學家們開始認識到森林的非經濟價值（包括政治、文化和社會方面）對驅動林業發展的重要作用。由于19世紀快速工業化和城市化發展，社會對林產品和服務的需求更加多樣化，已不再局限于傳統的木材需求。此外由于多重因素，概括起來如經濟挑戰、政策挑戰和社會變化，20世紀后半葉這一趨勢進一步加強。如今的林業政策的視角更加全面和綜合，而并非僅僅局限在部門管理和經濟發展上，可以理解為是一類綜合部門政策，其目的是建立、維護和發展具體的體制框架，使森林資源能夠以更優方式被協調利用。

自從約250年前產生森林經營的科學理論基礎時，“可持續發展”就成為德國林業的特征和指導原則。可持續發展字面上是一個時間概念，指連續性或永久性，只有當應用到具體的管理目標時，才成為達到某種狀態的行動指導原則。可持續森林經營概念產生于18世紀初期，人們逐漸意識到單純以需求驅動的森林采伐的不利后果。一般來講，可持續利用意味著制約當前消費來確保未來不確定的供應基礎。可持續發展已經無可爭議的成為德國林業發展中的重點概念，并成為一個具有法律約束力的義務，以及用來確定林業專業人員和森林所有者的自我認知的主要標準。由于社會對林產品和服務的多樣化需求，林業管理目標也隨之不斷變化和重新界定，增加了其復雜性。目前德國林業堅持動態可持續發展的理念，努力發揮森林的多重效益。

德國林業的特點是同時在時間和空間上提供范圍廣泛的產品和服務。森林政策科學系統地分析它們的種類、類型和之間的關系，尤其在20世紀的后半葉。VictorDieterich在1953年提出了森林功能原理，主要考慮森林的“客觀”功能。相比之下，當代的林業政策更加在以人為本、從森林利益相關者和社會觀點、需求的背景下分析森林功能。聯邦森林法案和州森林法案都把森林的基本功能分成三類（Krctt，More，2001）：第一，經濟價值，包括收入、就業和資本資產。第二，保護功能，保護生態環境和人類的生活環境。第三，娛樂價值，主要關注人類的健康方面。雖然目前堅持多功能森林經營理念，德國林業部門對于其綜合模式的限制和未來發展仍在進行討論，并存在爭議。

2中國

一個國家森林資源的發展，期間的森林砍伐，加之隨后重新造林和回復過程是其經濟和社會發展的映照。盡管森林覆蓋率低，森林資源空間分布不均勻，人口壓力大以及農村長期普遍貧困，中國從毀林中恢復比其他大多數發展中國家更迅速和果斷。現今的政策和方案越來越多的從以造林數量為目標轉向以造林質量為目標。雖然中國在森林恢復和重造過程中取得的成績有目共睹，但如今仍面臨著許多重大挑戰。如環境惡化，森林保護和可持續森林經營激勵措施不足，木材生產及下游加工問題，采用市場經濟體制所帶來的挑戰等等。為了應對這些挑戰以及日益頻繁的自然災害，1997年中國政府再次集中注意力于“改善生態環境”，確保社會和經濟的發展。1998年洪澇災害后，國務院批準實施六大工程，已成為中國森林政策，森林改革和森林治理的核心部分（SFA，2002）。這六大工程分別為：天然林保護工程“，三北”和長江中下游地區等重點防護林建設工程，退耕還林還草工程，環北京地區防沙治沙工程，野生動植物保護及自然保護區建設工程和重點地區以速生豐產用材林為主的林業產業基地建設工程。雖然上述方案反映了現今森林政策發展的核心，中國政府還采取了許多配套政策，與國務院和中共中央“關于加快林業發展”的聯合決議相符合。如財政政策，其目標是引導公眾關注支持林業發展。2009年以來，中國政府撥款20億人民幣用來維護和扶持覆蓋27個省市的重要國家生態公益林建設。

四、討論

1德國和中國的可持續森林經營概念

針對所有類型森林的非法律約束文書（NLBI），將可持續森林經營定義為一個動態發展的概念，致力于維護、增加所有種類森林的經濟、社會和環境價值，以使我們和后代人受益。作為聯合國森林論壇成員，中國和德國都致力于使兩國的可持續森林經營符合上述定義，實施過程主要關注以下7個方面因素：（1）森林資源擴充；（2）生物多樣性；（3）森林的健康和活力；（4）森林的生產性功能；（5）森林的保護性功能；（6）森林的社會經濟性功能；（7）促進以上內容發展的政策和法律框架。從德國和中國的政策和法律框架、管理結構、所有權形式和發展趨勢可以看出，兩國林業發展具有相似性也有差異性。最明顯的相似之處可能是兩國如今的森林都經歷過了采伐和再造的過程，尤其在造林數量方面取得了不可否認的成績，從根本上改變了自然森林植被的組成和結構。在兩國，森林都是文化景觀的組成部分，也是生物多樣性保護的關鍵資源。兩國都存在林產品和服務短缺的情況，由于毀林和森林退化不良后果的出現，促使走上可持續森林經營的道路。盡管如此，森林保護和可持續森林經營的框架條件和實踐方法在德國和中國仍存在許多不同之處。比如，在林業政策制定和議程設置時，民間社會團體和有組織的利益群體所起的作用，森林管理方式，協調公共和私人利益機制，不同層次的專業知識和管理能力，以及森林資源信息和數據的可用性。這些不同決定了德國和中國要采取不同的方式方法來保護森林資源并進行可持續森林經營。

2學習和合作

中德在林業部門的合作已經持續了近30年，開始于1979年中國實行對外開放政策后。從重點關注技術和造林問題的局部合作發展到國家層面關于可持續森林經營的政策對話。目前已經達到了這樣一個階段，即中國和德國成為合作伙伴追求共同目標管理全球公共產品，包括生物多樣性保護和防止氣候變化。中國的決策者和林業從業人員很認同德國的森林經營方式，希望以此作為中國林業部門改革和發展的有用參考。但是德國針對其可持續森林經營和生物多樣性保保護所采用的方法，中國要結合具體環境條件加以合理借鑒和利用。

本文作者：張穎、李慧、李劭抒 單位：北京林業大學經濟管理學院、廈門大學管理學院