行政事業(yè)單位內(nèi)控風(fēng)險的成因及防范

　　摘要：行政事業(yè)單位內(nèi)控風(fēng)險建設(shè)事關(guān)財政資金安全和使用績效。本文從案例出發(fā)，分析產(chǎn)生內(nèi)控風(fēng)險的原因并提出防范的具體措施建議。

　　本文源自徐浩璐， 中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計 發(fā)表時間：2021-07-09

　　關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)控風(fēng)險;防范

　　行政事業(yè)單位是承擔(dān)公共管理和社會服務(wù)職能的主體，其資金來源主要是國家財政撥款。在行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動過程中失去控制的風(fēng)險就像是決堤的洪水，其主要類型有：單位經(jīng)濟活動不合法或不合規(guī)的風(fēng)險，比如：政府采購過程中應(yīng)實行公開招標(biāo)的而未公開招標(biāo)的;國有資產(chǎn)流失、資源使用效益低下的風(fēng)險，比如資產(chǎn)登記不及時、未按要求進行資產(chǎn)盤點清查;財務(wù)信息不真實、不完整的風(fēng)險，比如“白條抵庫”、“假業(yè)務(wù)真票據(jù)”;發(fā)生舞弊或腐敗現(xiàn)象的風(fēng)險，比如制度的設(shè)計不合理，使得權(quán)利沒有得到有效的制約以及單位資金賬外循環(huán)等其他風(fēng)險。為了確保國家財政資金的安全使用，提升財政公共資金使用績效，行政事業(yè)單位的風(fēng)險防控工作就顯得尤為重要和迫切。本文將通過現(xiàn)實發(fā)生的案例對行政事業(yè)單位內(nèi)控風(fēng)險產(chǎn)生的原因、各工作環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險點和防范措施進行闡述。

　　一、從案例看內(nèi)控風(fēng)險產(chǎn)生的原因

　　日常工作中，行政事業(yè)單位各種風(fēng)險產(chǎn)生的原因往往是多種多樣的，既有體制機制的因素，也有人為的原因。通過現(xiàn)實發(fā)生的案例可以大致總結(jié)出以下幾個方面的原因：

　　1.內(nèi)部管理制度不健全。內(nèi)部管理制度的不健全是行政事業(yè)單位的內(nèi)控風(fēng)險源。某地曾披露一起案例，一行政單位會計，通過編制“陰陽工資單”虛增發(fā)放人員，違反財務(wù)管理制度，騙取領(lǐng)導(dǎo)簽字違規(guī)列支經(jīng)費。該案例之所以發(fā)生，一個重要原因在于內(nèi)控制度不健全，業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會計核算這兩個原本不相容的崗位沒有做到實質(zhì)分離，本應(yīng)歸口人事部門的工資造表業(yè)務(wù)由會計兼職，從工資人事造表到會計記賬復(fù)核、保管銀行 U 盾和向銀行報送工資光盤均由一人完成，會計應(yīng)有的監(jiān)督職能沒有發(fā)揮，造成制衡機制的實質(zhì)性缺失。又如，某地一教師進修學(xué)校，由于食堂賬本長期不建立，出納利用這一內(nèi)控漏洞，通過食堂賬戶將行政賬戶資金轉(zhuǎn)入食堂賬戶，再提現(xiàn)套取，導(dǎo)致國有資金大量流失。

　　2.關(guān)鍵崗位職責(zé)不清。由于關(guān)鍵崗位職責(zé)不清晰而導(dǎo)致的風(fēng)險事故也屢見不鮮。會計、出納是兩個不相容崗位，按照分離控制原則，會計負責(zé)每月核對銀行對賬單、審核會計憑證、制作各類財務(wù)報表，出納則負責(zé)會計憑證錄入、現(xiàn)金和銀行存款的核算及管理，兩者各司其責(zé)彼此制約。但在現(xiàn)實生活中，一些會計未有效履行復(fù)核監(jiān)督職責(zé)。失去制約的出納，通過套取資金后不記賬、隱匿虛開現(xiàn)金支票存根、偽造銀行期末調(diào)節(jié)表等方式將單位賬目做平，從而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的情況常有發(fā)生。

　　3.內(nèi)部管理中的其他隱患。一是內(nèi)部監(jiān)管不力，對經(jīng)濟活動風(fēng)險認識不足等。一些案例發(fā)生的初期，雖然會計及時向領(lǐng)導(dǎo)報告出現(xiàn)的情況，但領(lǐng)導(dǎo)并未引起高度重視，未履行會計主體第一責(zé)任人責(zé)任，未采取進一步措施進行核查，從而導(dǎo)致工資清單被竄改、公款被套取的情況發(fā)生。二是員工法治意識淡薄、職業(yè)素養(yǎng)不高也是一大安全隱患。一些財務(wù)人員理想信念喪失，法紀(jì)意識淡薄，沒能抵住誘惑，用侵吞公款滿足個人私欲，最終給國家造成巨大經(jīng)濟損失。

　　二、從案例分析行政事業(yè)單位內(nèi)控風(fēng)險點

　　梳理現(xiàn)實案例可以看出，行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動中存在的風(fēng)險點如下：

　　1.支出審核風(fēng)險。包括業(yè)務(wù)部門對業(yè)務(wù)真實性的審核、財務(wù)部門對相關(guān)要件的審核等。比如“，假業(yè)務(wù)真票據(jù)”。在上文提及的教師進修學(xué)校案例中，流失的大量國有資金，來源于當(dāng)?shù)亟逃譃橥瓿僧?dāng)年財政資金預(yù)算執(zhí)行率而通過偽造業(yè)務(wù)單據(jù)的方式轉(zhuǎn)入教師進修學(xué)校賬戶的教師專項培訓(xùn)經(jīng)費。

　　同時，隨著電子發(fā)票的不斷推行，因行政事業(yè)單位信息化水平參差不齊，僅憑 A4 打印的電子發(fā)票報銷入賬，導(dǎo)致電子發(fā)票重復(fù)報銷的現(xiàn)象時常出現(xiàn)。按財政部和國家檔案局發(fā)布的關(guān)于規(guī)范電子會計憑證報銷入賬歸檔的 6 號文件要求，原始憑證為電子憑證的，不能僅僅以 A4 打印的發(fā)票作為唯一的報銷入賬依據(jù)，應(yīng)對打印的紙質(zhì)發(fā)票進行驗真查重，并將原始電子發(fā)票入檔保存，建立索引關(guān)系，從而有效規(guī)避相關(guān)的支出審核風(fēng)險。

　　2.支付風(fēng)險。在上述的“陰陽工資單”和教師進修學(xué)校兩則案例中，支付風(fēng)險都在出納和會計兩個不相容崗位的形同虛設(shè)。如，出納通過食堂戶可以一個人就能完成資金支付全過程，從銀行存款到現(xiàn)金，完全不受其他制衡。“陰陽工資單”案例中，會計利用出納責(zé)任意識不強，業(yè)務(wù)水平較差，對履職范圍不清晰等漏洞，一人包攬了會計憑證記賬復(fù)核和銀行 U 盾保管，成功打開了套取公款的方便之門。

　　支付過程中的另一大風(fēng)險點，是單位對于個人借款管理寬泛，對于借款條件、借款流程規(guī)定不明確。不該借的也都借，比如私人活動也通過單位借款。現(xiàn)實工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基層單位對往來款沒有定期清理的問題比較突出，尤其是個人借款。往往都是強調(diào)由于人員的調(diào)動等歷史原因而無法清理，但昨天就是今天的歷史、今天就是明天的歷史，之所以造成歷史遺留問題越堆越多，缺乏定期清理的機制、沒有形成催報的機制是主因。

　　3.銀行賬戶管理缺失的風(fēng)險。比如該撤銷的賬戶而未撤銷。單位的基建戶開設(shè)時是有明確時限規(guī)定的。整個基建戶結(jié)束后最多可延長兩年，用于竣工結(jié)算。然而，有些單位為圖一時方便，將應(yīng)撤銷賬戶隨意改變用途繼續(xù)使用，這不僅會帶來財務(wù)信息不真實的風(fēng)險，也為“小金庫”的滋生提供了沃土。比如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)管委會單位雖已撤銷，但其名下的 6 個銀行賬戶卻未及時注銷，其中一個賬戶存款達百萬元，存在被挪用的風(fēng)險。在調(diào)查過程中，6 個賬戶均還在發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務(wù)，比如銀行手續(xù)費的自動扣除、老單位網(wǎng)絡(luò)費用托收業(yè)務(wù)等，很明顯這些支出業(yè)務(wù)都未及時入賬，造成財務(wù)信息的不真實。

　　4.庫存現(xiàn)金賬實不符的風(fēng)險。比如“白條抵扣”，短時被借走的現(xiàn)金不入賬，未做庫存現(xiàn)金減少的分錄。銀行對賬流于形式，財務(wù)人員未認真復(fù)核，銀行對賬單造假，都是挪用現(xiàn)象長期未被發(fā)現(xiàn)的重要原因。

　　三、從案例中總結(jié)出內(nèi)控風(fēng)險的防范措施

　　有的放矢才能事半功倍。基于上述案例的分析，結(jié)合日常工作實際，提出如下幾個方面的風(fēng)險防范策略和路徑：

　　1.增強主體責(zé)任意識。小漏不堵毀大堤，小病不治成大患。主體單位管理層應(yīng)高度重視內(nèi)控風(fēng)險防范，切實增強責(zé)任意識，加強日常監(jiān)督和教育，對苗頭性問題早防早治，及早切斷腐敗的路徑。要在全單位開展內(nèi)控風(fēng)險防范宣傳教育，切實提高全體干部職工參與風(fēng)險防控的意識和能力，構(gòu)筑起有益于強化風(fēng)險管控的良好氛圍。要建立健全關(guān)心關(guān)愛干部職工機制，加強對干部職工“8 小時外”的監(jiān)督，及時挽救有問題傾向的黨員干部、公職人員，真正體現(xiàn)嚴(yán)管就是厚愛。

　　2.完善內(nèi)部管理制度。內(nèi)控制度是為防范和管控單位經(jīng)濟活動風(fēng)險而制定的制度和執(zhí)行程序。進行內(nèi)控制度建設(shè)應(yīng)注重實效，與單位實際相結(jié)合，有效規(guī)避風(fēng)險點。首先應(yīng)明確單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)具體職責(zé)，將單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相互分離。其次，建立“三重一大”制度、黨委會議事規(guī)則、辦公會議議事規(guī)則，將集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合。同時，將中央戰(zhàn)略政策法規(guī)落實于單位內(nèi)部管理制度，并轉(zhuǎn)化為內(nèi)部管理控制流程。明確各項業(yè)務(wù)的審批權(quán)限和流程，完善各收支業(yè)務(wù)管理辦法。可參照財政發(fā)布的管理辦法結(jié)合單位實際情況制定以風(fēng)險點較多的經(jīng)費審批、三公經(jīng)費支出和會議費、差旅費、培訓(xùn)費為核心，根據(jù)實際情況補充往來款、人員經(jīng)費、其他公用業(yè)務(wù)比如：辦公費、印刷費等管理辦法。

　　3.提高職工的專業(yè)素質(zhì)。思想的“總開關(guān)”一旦銹蝕松動，私心雜念就會趁機露頭。從某個角度來說，良好的個人素養(yǎng)和職業(yè)道德比過硬的專業(yè)技術(shù)能力更為重要。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)建立上崗考核機制，盡可能選擇一些具備較高工作能力和思想覺悟的員工，在培養(yǎng)職工專業(yè)技能的同時，還應(yīng)重視法規(guī)法紀(jì)和思想道德教育，不斷提高職工的法治素養(yǎng)和思想覺悟、職業(yè)道德，樹立正確的價值觀，能夠在工作中嚴(yán)格遵守各項規(guī)章制度，抵制誘惑、堅守底線。

　　4.建立內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)。信息化系統(tǒng)具有固化邏輯、減少人為干預(yù)、留痕可追溯等優(yōu)點。“人控”不如“機控”，將各項制度和流程通過信息化固化在信息系統(tǒng)中，只有這樣內(nèi)部管理制度才能落地和常態(tài)化，并盡可能降低人為因素的影響，從而提高內(nèi)部管理制度的執(zhí)行力，實現(xiàn)內(nèi)部管理制度的落地，否則制度只會流于形式。單位實踐證明，內(nèi)部制度實現(xiàn)信息化后取得了明顯的效果，為財政管理和政府治理提供了大數(shù)據(jù)支撐，也將內(nèi)控風(fēng)險扼殺在源頭。

　　5.建立健全內(nèi)外部監(jiān)督制約機制。內(nèi)部監(jiān)督指單位內(nèi)部審計部門定期或不定期的對單位開展的業(yè)務(wù)進行全面的自我檢查和評價，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險控制存在的問題并提出改進建議，包括以前期間檢查中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控缺陷的整改情況。外部監(jiān)督包括財政部門、審計機關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門和主管部門對行政事業(yè)單位實施的外部監(jiān)督。財政部門對單位的監(jiān)督可以是風(fēng)險集中業(yè)務(wù)的專項檢查，也可以是結(jié)合日常管理工作開展的常規(guī)檢查。審計機關(guān)則側(cè)重于單位內(nèi)控制度建立和實施的有效性，揭示相關(guān)內(nèi)控制度的風(fēng)險漏洞。紀(jì)檢監(jiān)察是對單位領(lǐng)導(dǎo)干部工作過程中易出現(xiàn)錯誤導(dǎo)致腐敗等違法、違規(guī)問題的監(jiān)督監(jiān)察，有助于推動單位領(lǐng)導(dǎo)層面對內(nèi)控制度建設(shè)及實施的重視和落實。主管部門則是對所屬行政事業(yè)單位實施日常監(jiān)督的主體，對監(jiān)管管理中發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險控制問題有針對性的提出管理意見和建議，并督促整改，以進一步健全行政事業(yè)單位風(fēng)險防范控制體系。