資產(chǎn)專用性:政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享困境的形成緣由

　　[摘 要]數(shù)字政府建設(shè)已成為當(dāng)前中國(guó)地方政府轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的首要戰(zhàn)略與重要舉措,但政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享的不充分不完全仍然存在并已成為制約我國(guó)地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。 數(shù)據(jù)共享不僅是組織協(xié)作問(wèn)題,同時(shí)也是交易行為,存在資產(chǎn)專用性。 為探尋資產(chǎn)專用性如何形塑數(shù)據(jù)共享的藩籬,本文從技術(shù)執(zhí)行理論與科層制的角度出發(fā),探討了政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)專用性形成的緣由,發(fā)現(xiàn)我國(guó)地方政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享存在執(zhí)行困境與協(xié)作困境, 二者共同構(gòu)成了數(shù)據(jù)共享的桎梏。 最后,從數(shù)據(jù)本身、組織協(xié)作、制度保障以及數(shù)字治理四個(gè)維度提出了推進(jìn)數(shù)據(jù)共享的政策建議,以期為深化我國(guó)政務(wù)服務(wù)改革、推進(jìn)國(guó)家治理能力及治理體系現(xiàn)代化提供參考。

　　許鹿; 黃未， 東岳論叢 發(fā)表時(shí)間：2021-09-08

　　[關(guān)鍵詞]數(shù)據(jù)共享;資產(chǎn)專用性;數(shù)字政府;政務(wù)服務(wù)

　　一、引 言

　　技術(shù)是人類社會(huì)發(fā)展亙古不變的核心驅(qū)動(dòng)力。 技術(shù)變革助推著政府的治理方式與治理體系進(jìn)步, 第四次工業(yè)革命的到來(lái)更是裹挾著政府從工業(yè)化的物理空間形態(tài)向大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)字空間的形態(tài)轉(zhuǎn)變①。 大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等新一代信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)著我國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型,通過(guò)信息平臺(tái)的搭建與應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)政府信息整合、智能管理、智能決策等;政務(wù)服務(wù)也向著“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)性、整體性、集約性、便利性轉(zhuǎn)型。

　　數(shù)字政府是電子政務(wù)的延伸與拓展,電子政務(wù)既包含了政府與民眾的互動(dòng),又關(guān)注于政府組織內(nèi)部信息的集成與利用;而數(shù)字政府則有著更為廣闊的涵蓋范圍:既包含了政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享流通與使用以及政府行政業(yè)務(wù)流程的再造,同時(shí)也包括政府部門(mén)對(duì)外的信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)開(kāi)放、互動(dòng)交流、服務(wù)提供、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等方面②。 從科層制的角度來(lái)看,數(shù)字政府本意是通過(guò)信息技術(shù)嵌入政府行政來(lái)解決傳統(tǒng)科層制職能分割、碎片主義帶來(lái)的行政冗長(zhǎng)、服務(wù)遲緩問(wèn)題,通過(guò)以數(shù)據(jù)為代表的信息資源在政府內(nèi)部的整合流通來(lái)驅(qū)動(dòng)政府部門(mén)業(yè)務(wù)協(xié)同。 因此, 數(shù)據(jù)共享是數(shù)字政府建設(shè)的核心問(wèn)題, 只有實(shí)現(xiàn)了跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨地區(qū)和跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同,才能使在線政務(wù)服務(wù)的潛在效能得到最大化利用①。從我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐上看,數(shù)據(jù)共享一直是我國(guó)行政審批改革的關(guān)鍵所在。 2015 年 8 月 31 日, 國(guó)務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展綱要》,提出建立“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機(jī)制,強(qiáng)調(diào)要在今后十年間形成公共數(shù)據(jù)資源合理開(kāi)放共享的制度政策保障②。 《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》在此基礎(chǔ)上將大數(shù)據(jù)資源的采集、數(shù)據(jù)相關(guān)分析、數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放以及構(gòu)建數(shù)據(jù)法律體系等議題提到了國(guó)家規(guī)劃層面。 2020 年 12 月,在中央全面深化改革委員會(huì)第十七次會(huì)議上,習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)“建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制、加快推進(jìn)數(shù)據(jù)有序共享”,“打破部門(mén)信息壁壘,推動(dòng)數(shù)據(jù)共享對(duì)接更加精準(zhǔn)順暢,提升法治化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化水平”,這表明數(shù)據(jù)共享是我國(guó)現(xiàn)階段行政改革的重點(diǎn)難點(diǎn),需要更進(jìn)一步拓展與推進(jìn)政府內(nèi)數(shù)據(jù)共享的廣度與深度,打破部門(mén)間的數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)煙囪,以應(yīng)對(duì)日新月異的政府治理與社會(huì)治理需求。

　　據(jù)《2020 聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示,我國(guó)的電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)(E-Government Development Index,EGDI)為 0. 7948,首次進(jìn)入全球電子政務(wù)發(fā)展“非常高”的水平;在線服務(wù)指數(shù)(Online Service Index,OSI)為 0. 9059,同樣達(dá)到全球“非常高”水平③,這離不開(kāi)我國(guó)大力推動(dòng)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的決心與毅力,但較之電子政務(wù)發(fā)達(dá)國(guó)家,我們?cè)跀?shù)據(jù)共享的程度與實(shí)際應(yīng)用層面仍存在一定差距。政府?dāng)?shù)據(jù)只有經(jīng)由共享、鏈接、開(kāi)放的格式,或者再生產(chǎn)成數(shù)據(jù)服務(wù)或數(shù)據(jù)平臺(tái)在不同部門(mén)間提供給公眾,才能最大限度地發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)效益。 在上述良性共享的基礎(chǔ)上,構(gòu)建起數(shù)據(jù)市場(chǎng)才能釋放數(shù)據(jù)紅利,形成“去審批、強(qiáng)監(jiān)管、精服務(wù)”的政務(wù)服務(wù)格局,從而培育追求創(chuàng)新、寬容失敗、允許試錯(cuò)的良好政務(wù)服務(wù)環(huán)境④。 目前我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)在跨部門(mén)、跨層級(jí)以及跨地區(qū)層面上的共享過(guò)程中, 仍存在著諸如數(shù)據(jù)供給數(shù)量與質(zhì)量較低、數(shù)據(jù)資源與政務(wù)需求脫節(jié)、針對(duì)黨政機(jī)關(guān)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的攻擊頻發(fā)等問(wèn)題⑤,因此,如何識(shí)別我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享影響因素、如何跨越數(shù)據(jù)共享藩籬、如何推動(dòng)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同,仍需進(jìn)一步斟酌考量。

　　二、文獻(xiàn)綜述

　　近些年來(lái),數(shù)字政府建設(shè)無(wú)論是在政府治理實(shí)踐中還是公共管理學(xué)術(shù)研究中都得到了迅速發(fā)展,全球治理的核心議題逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐詳?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和數(shù)字治理為基礎(chǔ)的政府治理。 數(shù)字政府治理專注于數(shù)據(jù)的獲取、共享和分析,聚焦于技術(shù)賦能與技術(shù)賦權(quán)雙重機(jī)制推進(jìn)政府治理結(jié)構(gòu)重塑、業(yè)務(wù)流程再造和服務(wù)方式轉(zhuǎn)型,重構(gòu)著政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系⑥,在我國(guó)最直接的體現(xiàn)就是政務(wù)服務(wù)的一體化平臺(tái)建設(shè)與“一網(wǎng)通辦”的政府服務(wù)改革,其基礎(chǔ)在于實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)跨部門(mén)、跨層級(jí)以及跨地域的共享。 政府?dāng)?shù)據(jù)共享是指“行政機(jī)關(guān)因履行職責(zé)需要使用其他行政機(jī)關(guān)的政府?dāng)?shù)據(jù)和為其他行政機(jī)關(guān)提供政府?dāng)?shù)據(jù)的行為”①,實(shí)質(zhì)在于保持原有科層制專業(yè)分工所帶來(lái)的行政高效化,一方面通過(guò)信息技術(shù)構(gòu)建政府部門(mén)間的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)降低跨部門(mén)合作的協(xié)調(diào)成本,另一方面經(jīng)由這些技術(shù)整合碎片化的政府職能向公眾提供綜合性的公共事務(wù)服務(wù)。 政府?dāng)?shù)據(jù)共享的前身是政府信息資源共享,從電子政務(wù)時(shí)期就引起了學(xué)界的持續(xù)關(guān)注,主要探討了政府?dāng)?shù)據(jù)共享的影響因素,國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究大致經(jīng)歷了以下三個(gè)方面的演進(jìn):

　　一是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享在政府治理中的重要性給予了肯定,并認(rèn)為技術(shù)嵌入與組織調(diào)適是政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享的最主要影響因素。 伴隨上世紀(jì)九十年代信息技術(shù)的興起與電子政務(wù)的實(shí)踐,美國(guó)學(xué)者 Davenport 最先提出政府信息的資源整合與共享能夠拓展傳統(tǒng)科層制政府的行政邊界,是政府在信息技術(shù)背景下重要的變革手段,并且這種變革存在著技術(shù)更迭與組織再造兩個(gè)維度的挑戰(zhàn)②。 之后,以美國(guó)學(xué)者 Dawes 為首的紐約州立大學(xué)奧巴尼分校政府技術(shù)研究中心,就美國(guó)政府引入新型信息系統(tǒng)后產(chǎn)生的種種信息共享困難問(wèn)題對(duì)相關(guān)政府管理人員的行政過(guò)程進(jìn)行了長(zhǎng)期研究,從信息技術(shù)、組織結(jié)構(gòu)以及政治環(huán)境三個(gè)維度考察了共享困境形成的原因,分析出資源整合共享存在四類主要的障礙:一是行政官員對(duì)變革的抗拒;二是行政機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)信息實(shí)施之間的不兼容;三是政府不同部門(mén)間目標(biāo)存在分歧難以調(diào)和;四是環(huán)境與體制復(fù)雜多變,他們的首要主張是數(shù)據(jù)共享需要先解決不同行政機(jī)構(gòu)間的系統(tǒng)兼容問(wèn)題。 隨后,該研究團(tuán)隊(duì)通過(guò)分析美國(guó)、英國(guó)以及墨西哥政府結(jié)構(gòu)信息資源共享的情況與案例,進(jìn)一步證實(shí)了技術(shù)基礎(chǔ)與組織結(jié)構(gòu)是阻礙政府?dāng)?shù)據(jù)共享的主要因素,并且預(yù)言了信息資源的共享已成為并會(huì)持續(xù)成為全球各國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的核心要素③④。 大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨,政府信息資源呈井噴式增長(zhǎng),迫切需要新的技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的共享、開(kāi)放與治理,國(guó)內(nèi)學(xué)者也就我國(guó)政務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)型的實(shí)踐來(lái)探討技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)共享的影響,明承瀚通過(guò)對(duì)武漢市政府各部門(mén)數(shù)據(jù)共享現(xiàn)狀的調(diào)查研究,發(fā)現(xiàn)各部門(mén)信息化程度不一、政府各部門(mén)數(shù)據(jù)儲(chǔ)存模式不一、部門(mén)官員缺乏共享動(dòng)力仍是數(shù)據(jù)共享困難的主要因素,并且由于數(shù)據(jù)的激增,數(shù)據(jù)存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的缺失與平臺(tái)建設(shè)的差異亦是重要阻礙⑤。 吳超等就人工智能在數(shù)據(jù)共享中的應(yīng)用也提出了應(yīng)用分布式機(jī)器學(xué)習(xí)的方式來(lái)進(jìn)行數(shù)據(jù)保護(hù)和用戶激勵(lì),以實(shí)現(xiàn)共享數(shù)據(jù)所有權(quán)的保護(hù)與定價(jià)來(lái)推進(jìn)政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享⑥。 可以說(shuō),尖端技術(shù)的應(yīng)用與組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整是實(shí)現(xiàn)政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享最為主要的兩個(gè)基礎(chǔ)。

　　二是就數(shù)據(jù)共享能夠?qū)崿F(xiàn)政府部門(mén)業(yè)務(wù)協(xié)同達(dá)成基本共識(shí),并認(rèn)為傳統(tǒng)科層組織結(jié)構(gòu)是政府?dāng)?shù)據(jù)共享最主要的障礙之一。 陳國(guó)權(quán)就浙江省“最多跑一次改革”進(jìn)行分析,認(rèn)為數(shù)據(jù)共享與在線協(xié)作的政務(wù)服務(wù)改革推動(dòng)了整體性政府的建設(shè),一定程度上彌合了政府職能碎片化與公共事務(wù)綜合性之間的鴻溝,有效降低了政府部門(mén)業(yè)務(wù)協(xié)同的成本⑦,通過(guò)數(shù)據(jù)流通實(shí)現(xiàn)了政府扁平化的轉(zhuǎn)型。 政府?dāng)?shù)據(jù)共享的目的就是解決行政碎片化的問(wèn)題,通過(guò)數(shù)據(jù)資源整合重塑政府內(nèi)部業(yè)務(wù)流程,刪減重復(fù)、多余的行政鏈條,但數(shù)據(jù)共享本身就受到科層制的制約,實(shí)踐過(guò)程中很難實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部縱向與橫向的數(shù)據(jù)有效共享。Tsai 從組織理論出發(fā),提出傳統(tǒng)科層制縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu)與集權(quán)化的組織結(jié)構(gòu)阻礙著組織知識(shí)的橫向與縱向共享;Kamal 也提出了除技術(shù)因素外,政府官員個(gè)人因素與政府部門(mén)的組織因素同時(shí)影響著不同部門(mén)間的信息資源共享這一觀點(diǎn)①。 國(guó)內(nèi)學(xué)者也同樣關(guān)注到組織層面和個(gè)體層面因素對(duì)數(shù)據(jù)共享的影響,例如黃萃就指出數(shù)據(jù)共享應(yīng)是一個(gè)組織管理層面的問(wèn)題,并將阻礙因素歸納為四個(gè)方面:一是部門(mén)利益,二是交換成本,三是管理制度缺失,四是傳統(tǒng)激勵(lì)制度不適用②;鎖利銘也從制度性集體行動(dòng)理論為切入點(diǎn),認(rèn)為現(xiàn)階段我國(guó)府際數(shù)據(jù)共享實(shí)質(zhì)是政府部門(mén)間的協(xié)作問(wèn)題,存在交易成本和集體行動(dòng)的困境③。 總而言之,這方面的研究都認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)是制約政府?dāng)?shù)據(jù)共享的重要因素之一,也是數(shù)據(jù)共享需首要解決的癥結(jié)所在。

　　三是探討了我國(guó)數(shù)據(jù)共享的機(jī)制設(shè)計(jì)問(wèn)題,認(rèn)為合理的制度安排是激勵(lì)政府部門(mén)數(shù)據(jù)共享的最優(yōu)路徑。 孟慶國(guó)認(rèn)為打破政府?dāng)?shù)據(jù)共享壁壘的重要舉措在于強(qiáng)化部門(mén)機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì),通過(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)、優(yōu)化行政體制以及變革運(yùn)行機(jī)制這三個(gè)方面可以保障數(shù)據(jù)的有效共享,并提出了基于數(shù)據(jù)歸屬權(quán)、使用權(quán)和共享管理權(quán)在內(nèi)的三權(quán)分置的政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制,以明晰政府?dāng)?shù)據(jù)共享部門(mén)間的責(zé)權(quán),提高部門(mén)間的信任,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的良性共享互動(dòng)④。 但政府?dāng)?shù)據(jù)面臨著產(chǎn)權(quán)難以判定的問(wèn)題,相關(guān)法律、制度的欠缺導(dǎo)致難以明確劃分?jǐn)?shù)據(jù)的歸屬方與數(shù)據(jù)使用方的權(quán)責(zé)邊界,使得政府?dāng)?shù)據(jù)共享面臨著國(guó)家權(quán)力下放不足、共享部門(mén)權(quán)責(zé)混亂的困境⑤。 李重照和黃璜也通過(guò)對(duì)中國(guó) 68 個(gè)市級(jí)政府部門(mén)官員及工作人員的訪談?wù){(diào)查,得出制度環(huán)境、合作網(wǎng)絡(luò)、個(gè)人意愿以及人際網(wǎng)絡(luò)是影響政府?dāng)?shù)據(jù)共享的主要因素⑥。 概言之,政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享需要依托于合理的制度設(shè)計(jì),從而保障數(shù)據(jù)共享的產(chǎn)權(quán)劃分、安全隱私問(wèn)題。

　　數(shù)據(jù)共享研究跨越電子政務(wù)到數(shù)字政府時(shí)期,從技術(shù)、組織、制度三個(gè)維度對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享展開(kāi)了深入的探討,肯定了數(shù)據(jù)共享的重要性、可行性與必要性,并在這三個(gè)方面充分探討了數(shù)據(jù)共享的影響因素。 大部分學(xué)者從組織協(xié)作的角度出發(fā),在認(rèn)可數(shù)據(jù)共享能夠?qū)崿F(xiàn)科層組織自我調(diào)適的前提下,探討如何拓寬政府部門(mén)間數(shù)據(jù)共享的渠道,進(jìn)一步打通數(shù)據(jù)孤島,實(shí)現(xiàn)行政效率的飛躍;也有部分學(xué)者注意到了數(shù)據(jù)共享同時(shí)也是一個(gè)交易行為,共享并非免費(fèi),存在著成本與收益的考量,是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)與數(shù)據(jù)使用權(quán)的分配問(wèn)題,但相關(guān)的研究或淺嘗輒止,未就交易成本進(jìn)一步探討其如何影響政府?dāng)?shù)據(jù)共享,或大而化之,從宏觀的組織結(jié)構(gòu)來(lái)理解數(shù)據(jù)共享的成本收益問(wèn)題,缺乏結(jié)合實(shí)踐的具體分析。 并且,提到了交易成本,就必然需要從資產(chǎn)專用性的角度來(lái)審視政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享問(wèn)題。 已有研究從數(shù)據(jù)資產(chǎn)專用性來(lái)解讀科學(xué)數(shù)據(jù)共享問(wèn)題⑦,但在政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享領(lǐng)域研究資產(chǎn)專用性還是空白。 貴州作為我國(guó)第一個(gè)國(guó)家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū),有著得天獨(dú)厚的大數(shù)據(jù)區(qū)位優(yōu)勢(shì),同時(shí)也是國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的試點(diǎn)示范省,在中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)電子政務(wù)研究中心于 2020 年 5 月發(fā)布的《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告》中也取得了總體排名第三的優(yōu)異成績(jī),其在數(shù)據(jù)共享工作推進(jìn)過(guò)程中遇到的瓶頸與形成的共享模式可以挖掘出高價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。 因此,本文基于對(duì)貴州省政務(wù)服務(wù)現(xiàn)狀的實(shí)地調(diào)查,從資產(chǎn)專用性的角度解讀我國(guó)政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享困境形成的緣由,并提出相關(guān)政策建議。

　　三、數(shù)據(jù)共享資產(chǎn)專用性表現(xiàn)及其困境形成

　　資產(chǎn)專用性是威廉姆森對(duì)交易成本進(jìn)行測(cè)量時(shí)提出的一個(gè)概念,指生產(chǎn)資料鎖定在特定生產(chǎn)過(guò)程中的程度,其本質(zhì)是指一種專用性的投資一旦做出便很難再轉(zhuǎn)用其他類型的投資中,若要轉(zhuǎn)為其他用途,將會(huì)付出生產(chǎn)性的價(jià)值損失①。 政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享可以看做是一種交易行為,而數(shù)據(jù)無(wú)疑就是交易物本身,交易的雙方是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者、所有者與數(shù)據(jù)的使用方,而數(shù)據(jù)共享的目的是數(shù)據(jù)使用方運(yùn)用數(shù)據(jù)這一資源進(jìn)行公共服務(wù)的生產(chǎn)活動(dòng),因此在這一層面,數(shù)據(jù)無(wú)疑是具有資產(chǎn)專用性的。 但數(shù)據(jù)是一種虛擬資產(chǎn),可以通過(guò)解讀、加工、再生產(chǎn)來(lái)創(chuàng)造新的生產(chǎn)價(jià)值,不同于以物質(zhì)形態(tài)固化的資產(chǎn),數(shù)據(jù)具有極高的可復(fù)制性以及極低的轉(zhuǎn)移成本,因而政府?dāng)?shù)據(jù)不具備傳統(tǒng)意義上的資產(chǎn)專用性。

　　無(wú)論是從政務(wù)服務(wù)的實(shí)踐上看,還是在數(shù)據(jù)共享的理論研究中,數(shù)據(jù)共享確實(shí)是一種交易行為,這種交易是指以數(shù)據(jù)權(quán)力化為前提而進(jìn)行的轉(zhuǎn)讓與許可使用,然而現(xiàn)階段由于數(shù)據(jù)控制所屬籠統(tǒng)、權(quán)屬關(guān)系邊界模糊難以形成穩(wěn)定的、主動(dòng)的數(shù)據(jù)交易模式②,且數(shù)據(jù)共享形成應(yīng)用于政府內(nèi)部或行政主體間, 不以商品的“對(duì)價(jià)”形式作為交易手段,而是一種政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利本位向責(zé)任本位轉(zhuǎn)變的過(guò)程③,因而數(shù)據(jù)共享存在沉沒(méi)成本。 基于不完全契約理論,資產(chǎn)專用性是導(dǎo)致沉沒(méi)成本產(chǎn)生的主要因素,那么如何解讀政府?dāng)?shù)據(jù)的資產(chǎn)專用性呢? 從我國(guó)政務(wù)服務(wù)改革的實(shí)踐上看,盡管能夠通過(guò)線上網(wǎng)上辦理、線下一站辦理的審批業(yè)務(wù)越來(lái)越多,甚至很多業(yè)務(wù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“最多跑一次” “受審分離” “不見(jiàn)面審批” “全省通辦”,但這些業(yè)務(wù)更多的是涉及諸如證件照審批、營(yíng)業(yè)照申請(qǐng)的高頻辦理事項(xiàng),部分涉及民政教育醫(yī)療等領(lǐng)域的低頻辦理事項(xiàng)還未納入一網(wǎng)通辦的職責(zé)清單中。 以貴州省為例,截至 2020 年底,貴州省網(wǎng)上可提交申請(qǐng)辦理的事項(xiàng)還是只有 611 項(xiàng)、能夠查詢的事項(xiàng)共 607 項(xiàng),部分審批事項(xiàng)仍只能在線下辦理,并且這些線下辦理事項(xiàng)有一半以上并不能在政務(wù)服務(wù)中心辦理,仍需要到相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的指定窗口辦理。從數(shù)字政府的理論研究上看,政府運(yùn)用信息技術(shù)的本質(zhì)在于通過(guò)數(shù)據(jù)的流通實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)在職能與服務(wù)領(lǐng)域之間橫向與縱向的整合,以解決跨界性與突發(fā)性公共問(wèn)題,但科層制有其固然的韌性,信息技術(shù)原本運(yùn)行的邏輯容易被科層制的理念所覆蓋,具體來(lái)說(shuō)就是政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)的潛在邏輯是實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)間的業(yè)務(wù)協(xié)同,但實(shí)際情況則是這種協(xié)同仍然是建立在良好的同僚關(guān)系的基礎(chǔ)上,原先不具備業(yè)務(wù)協(xié)同基礎(chǔ)的部門(mén)仍然不能通過(guò)共享平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。 因此,可以從技術(shù)執(zhí)行理論與不完全契約理論的視角,將政府?dāng)?shù)據(jù)的資產(chǎn)專用性,解讀為技術(shù)壁壘和職能壁壘兩個(gè)方面。

　　(一)技術(shù)壁壘:數(shù)據(jù)共享的執(zhí)行困境

　　政府?dāng)?shù)據(jù)的資產(chǎn)專用性形塑于組織對(duì)技術(shù)的學(xué)習(xí)、吸納以及使用過(guò)程中,一方面組織對(duì)已嫻熟運(yùn)用于業(yè)務(wù)流程的技術(shù)會(huì)存在路徑依賴,另一方面組織對(duì)新的技術(shù)會(huì)進(jìn)行選擇性執(zhí)行以使其符合原有的業(yè)務(wù)流程。 簡(jiǎn)而言之,組織對(duì)原有技術(shù)所付出的諸如學(xué)習(xí)成本等隱性成本構(gòu)成了政府?dāng)?shù)據(jù)的資產(chǎn)專用性, 在面臨一體化政務(wù)平臺(tái)建設(shè)與數(shù)據(jù)共享的政策要求下,會(huì)依然使用原有的信息系統(tǒng)與業(yè)務(wù)流程,只是將業(yè)務(wù)接口整合到平臺(tái)上,將辦結(jié)數(shù)據(jù)回傳到地方政府政務(wù)服務(wù)中心或大數(shù)據(jù)管理中心,對(duì)部門(mén)的數(shù)據(jù)采取選擇性共享的策略,從本質(zhì)上來(lái)說(shuō),這與數(shù)據(jù)共享促使政府扁平化進(jìn)而提升行政效能的設(shè)計(jì)理念背道而馳。 組織的核心目標(biāo)是追求績(jī)效,從組織與技術(shù)的關(guān)系來(lái)看,無(wú)論是“技術(shù)決定論”認(rèn)為的技術(shù)決定組織效能,還是巴利提出的“技術(shù)結(jié)構(gòu)化理論”認(rèn)為的技術(shù)導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)變化,亦或是邱澤奇提出的“互構(gòu)論”認(rèn)為的技術(shù)應(yīng)用與行動(dòng)者之間的互動(dòng)會(huì)決定組織結(jié)構(gòu)的變遷,都表明信息技術(shù)的嵌入會(huì)帶來(lái)組織結(jié)構(gòu)的自我調(diào)適①,放到數(shù)據(jù)共享實(shí)踐中看,就是通過(guò)一體化的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)與信息技術(shù)的嵌入來(lái)逐步重塑政府職責(zé)邊界、促進(jìn)政府跨組織協(xié)作、解決碎片化行政問(wèn)題。

　　但是,新型信息技術(shù)的使用會(huì)受到科層制的影響,技術(shù)迭代過(guò)程中必然會(huì)遇到技術(shù)壁壘,進(jìn)而難以推動(dòng)該項(xiàng)技術(shù)的執(zhí)行。 按照簡(jiǎn)·芳汀的技術(shù)執(zhí)行理論來(lái)看,信息技術(shù)在政府行政中的執(zhí)行必然會(huì)受到傳統(tǒng)官僚制度以及行政環(huán)境的綜合作用,技術(shù)并非是按照其工具理性來(lái)使用的,而是被具有智力的行動(dòng)者基于所處的結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境來(lái)執(zhí)行的,因此會(huì)存在差異性的結(jié)果,具體表現(xiàn)為不同地區(qū)地方政府與不同政府部門(mén)數(shù)據(jù)共享成效存在差異,大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)好、官員信息化意識(shí)高的地方政府?dāng)?shù)據(jù)共享就做得比較好。 技術(shù)執(zhí)行理論有三個(gè)命題,其一是政府行政中運(yùn)用的信息技術(shù)實(shí)質(zhì)是被執(zhí)行的技術(shù),不完全等同于客觀的技術(shù);其二是現(xiàn)有的制度安排與組織形式是互相影響的;其三是公共管理中的行動(dòng)者更傾向于重塑、強(qiáng)化現(xiàn)行的業(yè)務(wù)流程與體制制度的方式來(lái)使用新的信息技術(shù)②。 簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),信息技術(shù)嵌入科層制行政體制中時(shí),會(huì)被使用技術(shù)的行動(dòng)者進(jìn)行重塑、轉(zhuǎn)譯以及選擇性執(zhí)行,行動(dòng)者往往會(huì)為了避免麻煩或投入更多的學(xué)習(xí)成本,依舊是照著原先的業(yè)務(wù)流程使用新的信息技術(shù)來(lái)進(jìn)行日常的行政工作,這種技術(shù)與組織之間互相調(diào)適,并且往往是技術(shù)被組織制度所俘獲而產(chǎn)生的技術(shù)壁壘就是政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)專用性所形成的緣由之一,進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享存在執(zhí)行困境,具體體現(xiàn)在系統(tǒng)、個(gè)人與環(huán)境三個(gè)方面存在數(shù)據(jù)共享的困難。

　　一是信息系統(tǒng)林立導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)資源整合困難,這種信息系統(tǒng)的不兼容主要體現(xiàn)在我國(guó)政府縱向系統(tǒng)建設(shè)較為成熟而橫向系統(tǒng)之間差異性較大。 我國(guó)電子政務(wù)實(shí)踐由來(lái)已久,從國(guó)家部委到市縣級(jí)相關(guān)部門(mén)的縱向內(nèi)網(wǎng)、信息系統(tǒng)搭建已久,且已經(jīng)投入運(yùn)行多年,取得了較為優(yōu)異的成果,形成了一系列較為固定的業(yè)務(wù)流程,諸如國(guó)家公安、稅務(wù)等部門(mén)的系統(tǒng)平臺(tái)。 當(dāng)面臨政務(wù)服務(wù)一體化改革的政策要求時(shí),硬件上來(lái)說(shuō)這些部門(mén)的系統(tǒng)難以匹配新型的政務(wù)系統(tǒng),職能上來(lái)說(shuō)這些部門(mén)的業(yè)務(wù)流程亦需要拆解重組,對(duì)這些部門(mén)而言,尤其是國(guó)家部委,這存在著較大的系統(tǒng)重建成本與組織學(xué)習(xí)成本,且短時(shí)間內(nèi)并不會(huì)直接提升相關(guān)部門(mén)的行政績(jī)效,因此在面臨政務(wù)一體化改革與數(shù)據(jù)共享的需求時(shí),這些政府部門(mén)會(huì)最大限度保持原有的組織結(jié)構(gòu)與業(yè)務(wù)流程,選擇性使用或執(zhí)行信息技術(shù)。 從貴州省政務(wù)數(shù)據(jù)共享的實(shí)踐來(lái)看,以醫(yī)療、稅務(wù)以及民政為代表的職能部門(mén)仍然使用其原有的線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)與應(yīng)用,公眾可以通過(guò)貴州省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)與“貴人服務(wù)”APP 申請(qǐng)相關(guān)部門(mén)的行政審批業(yè)務(wù),但最終還是回到這些部門(mén)原有的服務(wù)平臺(tái)上進(jìn)行辦理;而這些部門(mén)將相關(guān)業(yè)務(wù)的辦結(jié)數(shù)據(jù)以單向回傳的形式提供給政務(wù)服務(wù)中心,以實(shí)現(xiàn)辦結(jié)政務(wù)的數(shù)據(jù)共享,但這種共享更多的是一種事后共享,存在著滯后性與數(shù)據(jù)的不完全性, 并非政府?dāng)?shù)據(jù)共享及一體化信息平臺(tái)內(nèi)嵌的業(yè)務(wù)協(xié)同理念。 概言之,由于部分政府部門(mén)雖然使用了新的信息技術(shù),但仍保留原有的技術(shù)平臺(tái)與業(yè)務(wù)辦理流程,并未實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的事實(shí)共享,雖然達(dá)成了相同的公共服務(wù)提供結(jié)果,但卻未直接改變?cè)械臉I(yè)務(wù)模式,因而造成共享的數(shù)據(jù)資源難以滿足實(shí)際的政務(wù)需求,未能實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)、高效共享。

　　二是政府官員個(gè)人數(shù)字化意識(shí)差異導(dǎo)致共享數(shù)據(jù)的有效性與質(zhì)量偏低,這集中體現(xiàn)在行政官員對(duì)數(shù)據(jù)共享的目標(biāo)手段置換上。 數(shù)據(jù)共享的目的是實(shí)現(xiàn)政府治理的扁平化與部門(mén)間的業(yè)務(wù)協(xié)同,然而現(xiàn)階段我國(guó)的數(shù)據(jù)共享主要集中于政務(wù)服務(wù)上,是通過(guò)地方政務(wù)服務(wù)中心的業(yè)務(wù)需求來(lái)進(jìn)行的部門(mén)間數(shù)據(jù)共享,而非數(shù)據(jù)共享內(nèi)嵌的信息實(shí)時(shí)流通倒逼政府整體性治理。 對(duì)于缺乏數(shù)字化意識(shí)的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者而言,數(shù)據(jù)共享只是上級(jí)下達(dá)的政治任務(wù),只需完成數(shù)據(jù)共享權(quán)責(zé)清單內(nèi)明確劃分的部門(mén)共享業(yè)務(wù)即可;而對(duì)于部分部門(mén)的基層人員而言,他們并不清楚共享數(shù)據(jù)的流向、共享數(shù)據(jù)的用途以及共享數(shù)據(jù)的價(jià)值,只是把數(shù)據(jù)的上傳作為一項(xiàng)日常的工作,久而久之就會(huì)產(chǎn)生目標(biāo)與手段的置換。 長(zhǎng)此以往,就會(huì)出現(xiàn)重復(fù)填報(bào)、數(shù)據(jù)錯(cuò)誤、數(shù)據(jù)失真等問(wèn)題,進(jìn)而導(dǎo)致這些數(shù)據(jù)無(wú)法應(yīng)用在政府治理中。 經(jīng)過(guò)對(duì)相關(guān)政府工作人員的訪談,得知政府部門(mén)大部分上傳到政務(wù)服務(wù)中心的數(shù)據(jù)是無(wú)用數(shù)據(jù),一方面這些數(shù)據(jù)雖然產(chǎn)生于部門(mén)的日常行政中,但缺乏相應(yīng)的應(yīng)用場(chǎng)景;另一方面這些數(shù)據(jù)存在重復(fù)上傳、真?zhèn)坞y辨以及潛在價(jià)值有待開(kāi)發(fā)的問(wèn)題,能夠直接運(yùn)用于政務(wù)服務(wù)中的數(shù)據(jù)較少,且部門(mén)間也極少通過(guò)政務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)交易來(lái)達(dá)成業(yè)務(wù)協(xié)同。 總體上看,現(xiàn)有的數(shù)據(jù)共享制度安排與行政官員數(shù)據(jù)共享理念存在脫節(jié),這種脫節(jié)造成了數(shù)據(jù)共享需求與供給之間的錯(cuò)位,如何實(shí)現(xiàn)部門(mén)間數(shù)據(jù)的有效共享、如何保障數(shù)據(jù)共享的安全,關(guān)鍵在于培育我國(guó)政府部門(mén)官員數(shù)字化、信息化意識(shí)。

　　三是地方政府的區(qū)域環(huán)境差異導(dǎo)致了數(shù)據(jù)共享工作的集約化與精細(xì)化不足,這種不足體現(xiàn)在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)對(duì)于地方政府?dāng)?shù)據(jù)共享的決定性作用上。 地方大數(shù)據(jù)的發(fā)展不僅決定了政務(wù)一體化信息平臺(tái)的建設(shè),還決定著相關(guān)數(shù)據(jù)共享機(jī)制能夠落地的可能性。 目前我國(guó)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享業(yè)務(wù)模式主要是將政務(wù)數(shù)據(jù)物理集中于地方省級(jí)政務(wù)服務(wù)中心或大數(shù)據(jù)管理中心的模式,這種數(shù)據(jù)共享模式的成效直接取決于地方政務(wù)服務(wù)中心數(shù)據(jù)治理能力的高低。 以貴州省政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作的推進(jìn)來(lái)看,貴州省成立數(shù)據(jù)共享專項(xiàng)小組,根據(jù)業(yè)務(wù)服務(wù)需求的變動(dòng),每個(gè)季度梳理新增業(yè)務(wù)所需數(shù)據(jù)與應(yīng)用情境,之后向相關(guān)部門(mén)咨詢建議,確定需要打通哪些部門(mén)的何種數(shù)據(jù);而數(shù)據(jù)共享專項(xiàng)小組的職能有三個(gè)方面:一是打通中心與部門(mén)之間的信息系統(tǒng)平臺(tái),對(duì)已有自建系統(tǒng)的市廳級(jí)單位進(jìn)行系統(tǒng)的升級(jí)與連接、對(duì)市(州)未有信息系統(tǒng)或系統(tǒng)落后的部門(mén)新建系統(tǒng),在此期間盡可能去除技術(shù)層面的困難;二是推進(jìn)數(shù)據(jù)共享工作,以業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向,對(duì)接相關(guān)部門(mén),獲取數(shù)據(jù);三是梳理政務(wù)中心持有并計(jì)劃獲取的數(shù)據(jù)的應(yīng)用領(lǐng)域、范圍,進(jìn)行數(shù)據(jù)共享的監(jiān)管工作。 通過(guò)專項(xiàng)小組的形式,目前已逐步打通公安、交通部門(mén)數(shù)據(jù)獲取的渠道,開(kāi)展了三批次中心與省級(jí)各部門(mén)自建系統(tǒng)的融合事項(xiàng)推進(jìn)工作。 貴州省近年來(lái)網(wǎng)上政務(wù)取得了飛速的發(fā)展,這離不開(kāi)貴州省政務(wù)服務(wù)中心數(shù)據(jù)共享工作的推進(jìn),也依托于貴州省良好的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資源。

　　(二)職能壁壘:數(shù)據(jù)共享的協(xié)作困境

　　政府?dāng)?shù)據(jù)的資產(chǎn)專用性還形成于科層組織的專業(yè)分工與條塊化治理結(jié)構(gòu),一方面專業(yè)分工導(dǎo)致了政府部門(mén)各自為政、存在部門(mén)競(jìng)爭(zhēng),帶來(lái)了統(tǒng)籌困難協(xié)同不易的問(wèn)題;另一方面條塊化治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了數(shù)據(jù)信息的碎片化分布。 簡(jiǎn)而言之,部門(mén)間不同的行政職能、業(yè)務(wù)流程導(dǎo)致了部門(mén)產(chǎn)生、收集、使用的數(shù)據(jù)在儲(chǔ)存格式、應(yīng)用場(chǎng)景、潛在風(fēng)險(xiǎn)、涉及領(lǐng)域上都存在著較大的差異,這就是數(shù)據(jù)資產(chǎn)專用性的具體體現(xiàn),缺乏合理的制度安排與有效的激勵(lì)機(jī)制就會(huì)造成部門(mén)間弱共享、不共享的策略選擇。 現(xiàn)階段我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享制度很大程度上是由地方政府基于地方政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)來(lái)開(kāi)展制定的,相關(guān)工作由地方大數(shù)據(jù)局或政務(wù)服務(wù)中心統(tǒng)籌推進(jìn),但以大數(shù)據(jù)局為首的部門(mén)并沒(méi)有高于其他部門(mén)的地位、權(quán)威與等級(jí),只是在政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)整合上具有職能的權(quán)威,因此政府?dāng)?shù)據(jù)共享取決于其他部門(mén)參與協(xié)作的程度,但又由于職能壁壘的存在,大部分部門(mén)的協(xié)作只是流于表面,除了政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域其他的數(shù)據(jù)很少共享。

　　政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享正是一個(gè)存在不完全契約的部門(mén)間的合作行為,存在著部門(mén)與集體之間的利益博弈。 根據(jù)不完全契約理論,數(shù)據(jù)共享這一潛在交易行為存在事前的交易不確定性、事中的機(jī)會(huì)主義行為以及事后的權(quán)益分配問(wèn)題,即欠缺完備的數(shù)據(jù)共享制度保障與數(shù)據(jù)所有權(quán)分配設(shè)計(jì)來(lái)促使部門(mén)間的協(xié)作達(dá)成。 但政府部門(mén)不是企業(yè),并且科層制下部門(mén)職能存在壁壘,政府內(nèi)部橫向的一體化無(wú)法成為現(xiàn)實(shí),因此數(shù)據(jù)的共享需要著重關(guān)注對(duì)數(shù)據(jù)剩余控制權(quán)的分配設(shè)計(jì),然而現(xiàn)階段我國(guó)就政府?dāng)?shù)據(jù)共享沒(méi)有明確的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)劃分,相關(guān)政策文件較為籠統(tǒng),因而無(wú)法化解因數(shù)據(jù)資產(chǎn)專用性而帶來(lái)的數(shù)據(jù)共享協(xié)作困境,具體體現(xiàn)在部門(mén)各自為政、權(quán)責(zé)不清、標(biāo)準(zhǔn)不一三個(gè)方面。

　　一是部門(mén)就數(shù)據(jù)共享業(yè)務(wù)各自為政,缺乏權(quán)威性統(tǒng)籌部門(mén),這導(dǎo)致了部門(mén)在行政中應(yīng)用共享數(shù)據(jù)的廣度與深度都處于較低程度。 一方面,我國(guó)目前數(shù)據(jù)共享的主要業(yè)務(wù)開(kāi)展部門(mén)以及應(yīng)用部門(mén)都在地方大數(shù)據(jù)局與地方政務(wù)服務(wù)中心,基于政務(wù)服務(wù)一體化需求來(lái)推進(jìn)數(shù)據(jù)共享確實(shí)能夠取得一定成效,但從地位上看這些統(tǒng)籌部門(mén)不具備高于其他部門(mén)的權(quán)威,無(wú)法對(duì)其他部門(mén)就數(shù)據(jù)共享形成強(qiáng)制性激勵(lì),因而除開(kāi)應(yīng)用于政務(wù)服務(wù)的數(shù)據(jù),其他政府?dāng)?shù)據(jù)共享較為薄弱。 另一方面,政府部門(mén)存在已久的職能分割造成了部門(mén)對(duì)共享數(shù)據(jù)需求與供給的錯(cuò)位,不清楚其他部門(mén)擁有哪些數(shù)據(jù),而其他部門(mén)也不清楚自己部門(mén)數(shù)據(jù)的流向與應(yīng)用領(lǐng)域,雙方之間的信息不對(duì)等加大了部門(mén)數(shù)據(jù)共享的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí),造成了部門(mén)協(xié)作困難,并且由于公共事務(wù)的復(fù)雜性,一項(xiàng)業(yè)務(wù)可能涉及多個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù),這就需要有權(quán)威的統(tǒng)籌部門(mén)來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)整合,目前我國(guó)很多地方大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)投入運(yùn)營(yíng)取得的成果較低,這方面有待加強(qiáng)。

　　二是數(shù)據(jù)共享權(quán)責(zé)不清,相關(guān)制度保障不完善,這導(dǎo)致了部門(mén)數(shù)據(jù)共享的激勵(lì)不足,數(shù)據(jù)共享也伴隨著安全風(fēng)險(xiǎn)。 從不完全契約理論的視角來(lái)看,長(zhǎng)期交易的穩(wěn)固需要對(duì)交易物的剩余所有權(quán)進(jìn)行合理分配,掌握剩余所有權(quán)的一方更傾向于維持原有的交易行為。 而套用到數(shù)據(jù)共享中,共享的實(shí)質(zhì)是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)或者數(shù)據(jù)所有權(quán)的讓渡,數(shù)據(jù)原隸屬部門(mén)一旦共享了數(shù)據(jù)就會(huì)將數(shù)據(jù)剩余所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給以政務(wù)服務(wù)中心為代表的數(shù)據(jù)使用方,在數(shù)據(jù)流向與應(yīng)用的高不確定性以及共享后個(gè)人與部門(mén)收益的高模糊性的前提下,部門(mén)缺乏共享數(shù)據(jù)的內(nèi)生動(dòng)機(jī)與共享意識(shí),因此數(shù)據(jù)需要有明確的應(yīng)用場(chǎng)景,才能化解因不確定性帶來(lái)的無(wú)效共享和有限制共享。 現(xiàn)階段我國(guó)從中央到地方出臺(tái)了關(guān)于數(shù)據(jù)共享的相關(guān)政策文件與法規(guī)條例,但很多文件都比較籠統(tǒng),不同地方、不同部門(mén)的解讀也不盡相同,這就造成了共享數(shù)據(jù)的分類、共享數(shù)據(jù)的類別、共享數(shù)據(jù)的程度、共享數(shù)據(jù)的方式以及共享數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)并沒(méi)有以明確的紙制文件固化下來(lái),一方面政務(wù)中心只能基于政務(wù)服務(wù)的需求不斷梳理所需數(shù)據(jù)及其應(yīng)用場(chǎng)景,從相關(guān)部門(mén)那里獲取數(shù)據(jù);另一方面部門(mén)就數(shù)據(jù)共享的激勵(lì)與保障缺乏可信承諾,缺乏自愿共享的動(dòng)機(jī),只是將數(shù)據(jù)共享等同于其他日常工作,這大大制約了共享數(shù)據(jù)的質(zhì)量與數(shù)量。 以貴州省網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的實(shí)踐來(lái)看,截至 2020 年底已經(jīng)梳理了 600 項(xiàng)可一窗辦理的業(yè)務(wù)所需數(shù)據(jù),才倒逼部門(mén)將這些數(shù)據(jù)資源上傳整合。

　　三是數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)不一,缺乏對(duì)共享數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景的明確梳理,這抑制了部門(mén)參與數(shù)據(jù)共享的主觀能動(dòng)性。 由于我國(guó)在建成一體化政務(wù)平臺(tái)之前,就已有不少的政務(wù)系統(tǒng),這些系統(tǒng)分散獨(dú)立,彼此之間缺乏連接,這就造成了不同部門(mén)收集數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)以及存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不一致,信息孤島由此而來(lái)。一方面,在政務(wù)一體化改革推進(jìn)的過(guò)程中,這些原有的政務(wù)系統(tǒng)并未被完全整合,部分還在投入使用,物理上的標(biāo)準(zhǔn)差異導(dǎo)致了數(shù)據(jù)共享的艱難,需要的數(shù)據(jù)與能夠使用的數(shù)據(jù)存在差異;另一方面,數(shù)據(jù)共享缺乏統(tǒng)一的共享標(biāo)準(zhǔn),不同部門(mén)政務(wù)流程還是按照原有的體系進(jìn)行,未生成業(yè)務(wù)協(xié)同的工作流程,也未有新的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn),這就會(huì)導(dǎo)致在數(shù)據(jù)共享中部門(mén)互相推諉避責(zé)、防范不必要的風(fēng)險(xiǎn)。 從貴州省的實(shí)踐來(lái)看,只有明確梳理了應(yīng)用場(chǎng)景的數(shù)據(jù),才能促使部門(mén)愿意提供數(shù)據(jù),但由于數(shù)據(jù)共享后會(huì)重塑原有的政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)流程,如果未構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)流程,那么也很難激勵(lì)部門(mén)提供數(shù)據(jù)。

　　四、加快提升政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享的政策建議

　　政府?dāng)?shù)據(jù)的資產(chǎn)專用性形塑了政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享的技術(shù)壁壘與職能壁壘,而這兩重壁壘直接導(dǎo)致了我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)共享的執(zhí)行與協(xié)作困境,基于實(shí)踐與理論的分析,本文從數(shù)據(jù)本身、組織協(xié)作、制度保障以及數(shù)字治理四個(gè)方面,提出加快推進(jìn)部門(mén)數(shù)據(jù)共享的幾點(diǎn)政策建議,以期為推進(jìn)我國(guó)政務(wù)服務(wù)一體化改革、實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)提供助力。

　　一是以政務(wù)需求為導(dǎo)向,將數(shù)據(jù)按高頻事項(xiàng)與低頻事項(xiàng)進(jìn)行分類,分步驟有序推進(jìn)數(shù)據(jù)共享業(yè)務(wù)。政務(wù)數(shù)據(jù)的資產(chǎn)專用性來(lái)源于既定的業(yè)務(wù)模式和固化技術(shù)手段,而共享數(shù)據(jù)的資產(chǎn)專用性又形塑了政府部門(mén)以及政府官員對(duì)跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享的偏好。 數(shù)據(jù)作為共享這一行為的交易物,其本身的交易物屬性直接關(guān)系著交易行為的收益與風(fēng)險(xiǎn)。 從技術(shù)的層面上來(lái)說(shuō),數(shù)據(jù)共享的問(wèn)題就是所謂的“接口”或“兼容”問(wèn)題,從組織的層面上來(lái)看,數(shù)據(jù)共享的問(wèn)題就是所謂的“激勵(lì)”與“保障”的問(wèn)題。 由于數(shù)據(jù)的可復(fù)制性,其不具備傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)上廣義的資產(chǎn)專用性,但由于科層制下的條塊分割,層級(jí)間縱向部門(mén)由于信息系統(tǒng)搭建且運(yùn)行較好,部門(mén)人員習(xí)慣于依托此類技術(shù)的行政審批模式與數(shù)據(jù)儲(chǔ)存形式;而部門(mén)間橫向不同系統(tǒng)的運(yùn)行模式、不同部門(mén)的業(yè)務(wù)模式間的差異性導(dǎo)致了數(shù)據(jù)整合的困難,數(shù)據(jù)的資產(chǎn)專用性因此而生。 具體來(lái)說(shuō),政務(wù)數(shù)據(jù)的資產(chǎn)專用性受到行政審批模式的影響,越是辦件頻率低、審批流程長(zhǎng)、涉及部門(mén)多的數(shù)據(jù),其資產(chǎn)專用性越高,而數(shù)據(jù)的所有方更傾向于將需要這類數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)以原有的形式來(lái)辦理,以保持收益減少風(fēng)險(xiǎn)。 概言之,政務(wù)服務(wù)中心應(yīng)結(jié)合業(yè)務(wù)辦事頻率的高低與涉及部門(mén)的多寡對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行分類,在此基礎(chǔ)上對(duì)所需共享的數(shù)據(jù)進(jìn)行分層,在數(shù)據(jù)共享業(yè)務(wù)上由高頻向低頻事項(xiàng)逐步打通共享渠道,在共享數(shù)據(jù)類別上由短業(yè)務(wù)鏈向長(zhǎng)業(yè)務(wù)鏈逐漸推進(jìn)整合數(shù)據(jù)共享鏈,以逐級(jí)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享向更廣領(lǐng)域與更深業(yè)務(wù)發(fā)展。

　　二是充分發(fā)揮地方政務(wù)服務(wù)中心的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,梳理數(shù)據(jù)的應(yīng)用場(chǎng)景,明確數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)分配,分層級(jí)有序打通數(shù)據(jù)共享渠道。 政務(wù)服務(wù)中心對(duì)數(shù)據(jù)剩余控制權(quán)的分配決定了數(shù)據(jù)共享的難易。 數(shù)據(jù)的共享實(shí)質(zhì)上是數(shù)據(jù)剩余控制權(quán)讓渡的過(guò)程,部門(mén)將對(duì)數(shù)據(jù)的控制權(quán)讓渡給了中心,基于不完全契約理論, 擁有剩余控制權(quán)的一方擁有較高的交易激勵(lì)。 由于數(shù)據(jù)的應(yīng)用情境、數(shù)據(jù)的應(yīng)用流向具有極高的不確定性,基于有限理性假設(shè),部門(mén)無(wú)法預(yù)見(jiàn)共享后可能出現(xiàn)的結(jié)果,可能出現(xiàn)一旦讓渡所有權(quán)后部門(mén)所持有的數(shù)據(jù)帶來(lái)的原先收益降低、共享后數(shù)據(jù)濫用風(fēng)險(xiǎn),部門(mén)更傾向于將數(shù)據(jù)的統(tǒng)治權(quán)放置在自己的監(jiān)管范圍內(nèi),避免不必要的損失與風(fēng)險(xiǎn)。 同時(shí),未明確用途的數(shù)據(jù)會(huì)導(dǎo)致部門(mén)人員的共享疲勞,將數(shù)據(jù)共享轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘９ぷ鞯囊徊糠?麻木填報(bào)、消極填報(bào),導(dǎo)致出現(xiàn)數(shù)據(jù)謬誤、無(wú)用數(shù)據(jù)的情況,進(jìn)而導(dǎo)致無(wú)效共享。 這也是數(shù)據(jù)共享激勵(lì)不足的體現(xiàn)。

　　三是明確數(shù)據(jù)共享業(yè)務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化,結(jié)合地方資源優(yōu)勢(shì),重塑地方政府行政業(yè)務(wù)流程,加強(qiáng)部門(mén)數(shù)字化、信息化意識(shí)。 共享數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化以及業(yè)務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化能夠提供數(shù)據(jù)共享的制度性保障,并且實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的有效協(xié)作需要考慮地方政府所處社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的各種要素———社會(huì)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)背景、政策支持以及合作基礎(chǔ),通過(guò)優(yōu)勢(shì)要素驅(qū)動(dòng)數(shù)據(jù)共享,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政業(yè)務(wù)流程的數(shù)字化發(fā)展。 經(jīng)由我國(guó)各地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型路徑上的各種實(shí)踐可以看出,各地方政府部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)共享的需求與日俱增,然而對(duì)數(shù)據(jù)共享所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)憂患也日益增加,傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)傳輸方式已不能滿足現(xiàn)有的共享需求,而以政務(wù)服務(wù)中心為代理方整合多方需求、明確各方數(shù)據(jù)所有權(quán)、對(duì)數(shù)據(jù)共享全流程監(jiān)管的數(shù)據(jù)共享模式是打破原有合作網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)新共享機(jī)制的關(guān)鍵要素,因而需要通過(guò)大數(shù)據(jù)局或者政務(wù)服務(wù)中心對(duì)數(shù)據(jù)共享業(yè)務(wù)以及行政審批業(yè)務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化制定來(lái)重塑地方行政模式;同時(shí),不同的地方政府資源稟賦各有不同,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可為政務(wù)服務(wù)中心提供良好的技術(shù)土壤、數(shù)字政策傾斜地區(qū)可為政務(wù)服務(wù)中心提供強(qiáng)制性的整合共享權(quán)力、部門(mén)合作良好地區(qū)可為政府服務(wù)中心提供優(yōu)良的組織配合與協(xié)作基礎(chǔ),而政務(wù)中心需要明確自身數(shù)據(jù)共享代理方的地位與職責(zé),基于地方優(yōu)勢(shì),開(kāi)展對(duì)共享數(shù)據(jù)的分層次、對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用情境的明確化、對(duì)數(shù)據(jù)共享業(yè)務(wù)的分階段,由淺入深,先打通高頻政務(wù)審批事項(xiàng)的數(shù)據(jù)共享,再明確數(shù)據(jù)所有權(quán)逐步實(shí)現(xiàn)低頻事項(xiàng)的整合辦理,構(gòu)建數(shù)據(jù)共享的信任網(wǎng)絡(luò),保證數(shù)據(jù)共享可追溯,防范數(shù)據(jù)共享風(fēng)險(xiǎn),與政府部門(mén)構(gòu)成良性的數(shù)據(jù)共享委托代理合作網(wǎng)絡(luò),以消弭數(shù)據(jù)資產(chǎn)專用性所帶來(lái)的共享藩籬。 總而言之, 無(wú)論是基于經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)勢(shì)的強(qiáng)制型、委托式共享合作網(wǎng)絡(luò),還是基于組織型關(guān)系型的嵌入式共享合作網(wǎng)絡(luò),都需要政務(wù)服務(wù)中心基于地方政府的結(jié)構(gòu)性因素,搭建最適宜的共享模式,通過(guò)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與行政業(yè)務(wù)的流程標(biāo)準(zhǔn)化來(lái)抵消資產(chǎn)專用性所帶來(lái)的激勵(lì)不足與保障貧乏問(wèn)題,同時(shí)也通過(guò)大數(shù)據(jù)局與政務(wù)服務(wù)中心來(lái)有效引導(dǎo)部門(mén)信息化、數(shù)字化意識(shí)的培育。

　　四是提高地方政務(wù)服務(wù)中心以及大數(shù)據(jù)管理局?jǐn)?shù)字治理能力,以數(shù)字人才引領(lǐng)數(shù)據(jù)共享,以數(shù)字技術(shù)打通數(shù)據(jù)共享的技術(shù)壁壘與職能壁壘。 高水平的數(shù)據(jù)治理能力以及適宜的數(shù)據(jù)共享合作網(wǎng)絡(luò)是促進(jìn)政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享、推進(jìn)地方政府?dāng)?shù)字化建設(shè)的核心要素,這不僅僅是對(duì)數(shù)據(jù)共享主導(dǎo)方政務(wù)服務(wù)中心的要求,也是對(duì)地方政府各部門(mén)的期望。 數(shù)據(jù)共享是一種交易行為,該過(guò)程所產(chǎn)生的協(xié)調(diào)成本與激勵(lì)成本會(huì)形成數(shù)據(jù)共享的張力;數(shù)據(jù)共享又是一種政府部門(mén)間組織合作行為,該行為因其結(jié)構(gòu)性嵌入所形成的集體行動(dòng)困境,又會(huì)塑造數(shù)據(jù)跨部門(mén)共享的藩籬。 換句話說(shuō),數(shù)據(jù)共享的協(xié)調(diào)成本產(chǎn)生于對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用單位的數(shù)據(jù)管理及公共價(jià)值創(chuàng)造的預(yù)期分析,數(shù)據(jù)共享的激勵(lì)成本產(chǎn)生于部門(mén)合作形式的路徑依賴以及集體收益的考量。 同時(shí),政府部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)治理能力的高低又離不開(kāi)數(shù)字人才的應(yīng)用,只有通過(guò)行政官員、業(yè)務(wù)人才、技術(shù)專員的相互學(xué)習(xí)、相互督導(dǎo)、相互結(jié)合,才能孵化政府部門(mén)人員的數(shù)字化與信息化意識(shí),才能提高政府部門(mén)共享數(shù)據(jù)的認(rèn)知與動(dòng)機(jī),才能真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)數(shù)字政府的建設(shè)目標(biāo)。 因此,在當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)如火如荼的情境下,政務(wù)服務(wù)中心如何用好數(shù)據(jù)、如何協(xié)調(diào)好各部門(mén)關(guān)系、如何共享好數(shù)據(jù),如何推進(jìn)政務(wù)服務(wù)的一體化、便捷化、效率化,數(shù)字人才如何發(fā)揮自身所長(zhǎng)是探索數(shù)據(jù)共享機(jī)制的最核心要素。

　　五、結(jié) 語(yǔ)

　　數(shù)字政府建設(shè)已成為當(dāng)前中國(guó)地方政府轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的首要戰(zhàn)略與重要措施,但政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享的不充分不完全仍然存在,該領(lǐng)域的不足已成為制約我國(guó)地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。 數(shù)據(jù)共享不僅是組織協(xié)作問(wèn)題,同時(shí)也是一個(gè)交易行為,存在資產(chǎn)專用性。 推動(dòng)跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享需要重新審視數(shù)據(jù)本身的交易物屬性,因此,探索數(shù)據(jù)的資產(chǎn)專用性,對(duì)于優(yōu)化政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享機(jī)制,推進(jìn)我國(guó)政府?dāng)?shù)字化建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。 在國(guó)家與地方政府強(qiáng)制要求將數(shù)據(jù)集中歸集到政務(wù)服務(wù)中心或大數(shù)據(jù)局的政策要求下,政務(wù)服務(wù)中心和大數(shù)據(jù)局的數(shù)據(jù)治理能力以及政府部門(mén)間的數(shù)據(jù)共享合作方式?jīng)Q定著地方政府?dāng)?shù)據(jù)共享的好壞。 并且,高水平的數(shù)據(jù)治理能力以及適宜的數(shù)據(jù)共享合作網(wǎng)絡(luò)是促進(jìn)政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享、推進(jìn)地方政府?dāng)?shù)字化建設(shè)的核心要素。 基于此,應(yīng)加強(qiáng)政府內(nèi)部政務(wù)數(shù)據(jù)共享方式,以物理集中與邏輯共享相結(jié)合的方式對(duì)不同性質(zhì)的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)合整合;并且要基于地方政府的資源條件,以提高大數(shù)據(jù)管理部門(mén)的數(shù)據(jù)治理能力為前提,組織、推進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)共享的合作模式。