公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的價值意蘊、現(xiàn)存問題及優(yōu)化策略

　　摘 要：公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的提出與全面推廣是新時代深化公務(wù)員分類改革、健全公務(wù)員激勵保障機制的重要舉措，在推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化進程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。 該制度突破了傳統(tǒng)單軌道晉升的邏輯，完善了職級晉升的條件，整合了多項改革措施，凸顯出改革的人本導向、激勵導向與系統(tǒng)思維。 制度實施總體上取得了良好效果，但仍存在職級晉升向基層傾斜力度不足、晉升的競爭性條件的考核機制不完善、職務(wù)和職級并行晉升的協(xié)同性不足等問題。 要通過優(yōu)化職級晉升機構(gòu)、完善公務(wù)員績效考核機制、加強職務(wù)與職級并行晉升的協(xié)同發(fā)展、強化相關(guān)保障機制，實現(xiàn)制度優(yōu)勢的長效發(fā)揮。

　　常荔 袁曉羽;中州學刊 2021第 7 期(總第 295 期)

　　關(guān)鍵詞：公務(wù)員;職務(wù)與職級并行;整體性治理;優(yōu)化策略

　　2013 年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度。 按照中央的決策部署，近些年來，我國不斷優(yōu)化公務(wù)員管理制度。 2018 年 12 月，新修訂的《中華人民共和國公務(wù)員法》首次從法律層面對公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度作出規(guī)定：“國家實行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，根據(jù)公務(wù)員職位類別和職責設(shè)置公務(wù)員領(lǐng)導職務(wù)、職級序列。” ① 2019 年 3 月，中共中央辦公廳出臺的《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》對該項制度作出進一步解釋：“本規(guī)定所稱職級，是公務(wù)員的等級序列，是與領(lǐng)導職務(wù)并行的晉升通道，體現(xiàn)公務(wù)員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、資歷貢獻，是確定工資、住房、醫(yī)療等待遇的重要依據(jù)，不具有領(lǐng)導職責。” ②上述法律法規(guī)的出臺不僅是落實黨的十八屆三中全會提出的“公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤”任務(wù)的重要舉措，而且是干部人事管理制度領(lǐng)域的一次重大制度創(chuàng)新，對于建設(shè)一支“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔當、清正廉潔” 的高素質(zhì)、專業(yè)化的公務(wù)員隊伍發(fā)揮著重要作用。目前，隨著公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度在全國范圍內(nèi)的推廣實施，與之相關(guān)的問題也逐漸凸顯。 本文在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，剖析公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度現(xiàn)存的問題，提出優(yōu)化該項制度的若干策略。

　　一、公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度實施的價值意蘊

　　公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的建立并非一蹴而就，而是在長期醞釀的基礎(chǔ)上，對以往的公務(wù)員制度進行突破、完善與整合的結(jié)果，體現(xiàn)出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下公務(wù)員管理體制的全面創(chuàng)新。

　　1.突破了傳統(tǒng)單軌道晉升邏輯，強化制度創(chuàng)新的人本導向

　　傳統(tǒng)的職務(wù)與級別相結(jié)合制度雖然對級別作出了規(guī)定，但級別從屬于職務(wù)，職務(wù)晉升實質(zhì)上仍然是公務(wù)員唯一的晉升途徑。 職務(wù)由職位決定，因職位而設(shè)，職位的有限性導致了職務(wù)資源的稀缺，從而使得公務(wù)員晉升渠道不暢。 對此，現(xiàn)行的職務(wù)與職級并行制度作出了根本性突破，其最大的變化在于取消非領(lǐng)導職務(wù)并增設(shè)職級，同時將原涵蓋八個層級的“非領(lǐng)導職務(wù)序列”擴展為涵蓋十二個層級的“職級序列”，在縱向上形成了科員、主任科員、調(diào)研員、巡視員共四層十二級的職級序列，為普通公務(wù)員職級晉升提供了一條結(jié)構(gòu)清晰、可預期的晉升通道。由此，公務(wù)員的垂直晉升建構(gòu)了職務(wù)和職級雙通道，不再是“千軍萬馬過獨木橋”。 這一制度拓展了公務(wù)員職業(yè)生涯縱向發(fā)展的空間，有助于打破中國社會長期形成的“官本位”思想，讓公務(wù)員體系回歸公共治理和公平公正的價值本位。③ 這種制度安排為廣大公務(wù)員科學規(guī)劃了兩種不同的職業(yè)成長渠道，即管理路徑和專業(yè)路徑，真正做到了以人為本。 管理路徑通過職務(wù)晉升實現(xiàn)，以職位為本位，為公務(wù)員帶來權(quán)力，同時承擔相應(yīng)的責任義務(wù);專業(yè)路徑通過職級晉升實現(xiàn)，以人為本位，為公務(wù)員帶來物質(zhì)利益以及職業(yè)尊嚴的滿足。 這既滿足了不同公務(wù)員的差異性職業(yè)發(fā)展需求，也緩解了基層公務(wù)員因職務(wù)晉升受阻而帶來的工作積極性受挫的問題，為公務(wù)員踏實工作營造了良好的制度環(huán)境。

　　2.完善了職級晉升資格條件，突出制度創(chuàng)新的激勵導向

　　2015 年 1 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，探索在原公務(wù)員法框架內(nèi)實施公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度改革的路徑。 在此基礎(chǔ)上，2019 年全面推廣的公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度突破了原公務(wù)員法的框架，針對縣以下并行制度實施過程中的突出問題作出調(diào)整，有關(guān)職級晉升的資格條件更加完善，制度激勵作用更加明顯。

　　職級晉升的資格條件主要表現(xiàn)在擔任前一個職級的最低年限要求上，包括 2 年、3 年和 4 年三個最低年限，與縣以下實施的并行制度規(guī)定的 8 年、12年、15 年三個年限相比，在職級晉升所需的資格時間上有實質(zhì)性縮短，強化了公務(wù)員的晉升預期，激勵效應(yīng)更為突出。 同時，公務(wù)員的職級晉升更加注重嚴格考核，增設(shè)了晉升職級的排除性條件，強調(diào)職級的能上能下。 制度明確提出，公務(wù)員晉升職級應(yīng)當綜合考慮多種因素，不是達到最低任職年限就必須晉升，也不能簡單按照任職年限論資排輩，有違規(guī)行為的不能晉升職級或應(yīng)按規(guī)定降低職級。 這就在一定程度上糾正了縣以下機關(guān)實施的并行制度可能導致的普惠性升級以及熬資歷問題，凸顯出制度創(chuàng)新的激勵作用，體現(xiàn)了正確的用人導向。

　　3.整合了晉升和工資改革等多項改革舉措，凸顯制度創(chuàng)新的整體性思維

　　公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的提出與完善不僅是為了解決公務(wù)員職業(yè)發(fā)展和工資待遇問題，更是一次全面的干部管理制度的創(chuàng)新。 此次改革是對前期碎片化的相關(guān)制度改革的一次全面整合與鞏固升華，突破了過去單純改革工資制度所帶來的局限性。1993 年我國實施的公務(wù)員工資制度改革就已引入級別工資的概念，2006 年實施的職務(wù)與級別相結(jié)合制度進一步加大了級別工資在工資結(jié)構(gòu)中的比重，并增加了級別晉升空間。④但是，以往多次改革始終未能系統(tǒng)解決公務(wù)員晉升空間小、工資收入低的問題，其原因就在于前期的改革僅在已有制度框架內(nèi)修補完善，著眼于局部而忽略了級別相對于職務(wù)的獨立關(guān)系以及級別與待遇的關(guān)聯(lián)關(guān)系等，導致級別的實際激勵作用難以發(fā)揮。 此次并行制度改革則從全局出發(fā)，構(gòu)建了職務(wù)晉升和職級晉升的雙通道，調(diào)整職務(wù)、職級、晉升、待遇、考核等多方面制度規(guī)定，將職級晉升與考核掛鉤、生活待遇與職級掛鉤，融合了公務(wù)員分類管理、干部從嚴管理等相關(guān)改革措施，有效發(fā)揮制度各要素的作用，充分協(xié)調(diào)各要素之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，形成了多維度、持續(xù)性、協(xié)同化和系統(tǒng)化的公務(wù)員管理機制。

　　為全面貫徹落實《中華人民共和國公務(wù)員法》《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》等法律法規(guī)，地方各級政府結(jié)合當?shù)貙嶋H，陸續(xù)發(fā)布了公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度實施方案，擬定了具體的實施步驟和相關(guān)工作要求。 筆者所在的課題組選取廣東省 Y 縣作為實地調(diào)研對象，根據(jù)職級晉升的相關(guān)數(shù)據(jù)剖析公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度實施以來所取得的整體效果。 Y 縣共有基層公務(wù)員 2053 人，自 2019 年 7月以來，該縣穩(wěn)步有序推進公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度改革并精準建立起公務(wù)員職級晉升數(shù)據(jù)庫。 政府各部門能夠按照初核、民主測評和考核、公示、審批的程序做好公務(wù)員并行晉升工作，堅持擇優(yōu)制，確保職務(wù)晉升和職級晉升的公平、公正和公開。 實踐證明，職務(wù)和職級并行制度的實施打破了基層公務(wù)員晉升渠道狹窄的瓶頸，明顯提高了公務(wù)員的生活待遇，也有效激發(fā)了基層公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)的熱情。

　　首先，從職級晉升情況來看，公務(wù)員晉升效果比較明顯。 晉升職級的公務(wù)員共 41 人，其中，縣領(lǐng)導班子晉升 4 人，縣直部門晉升 32 人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)晉升5 人;自動套轉(zhuǎn) 1196 人，其中，縣領(lǐng)導班子 4 人，縣直部門晉升 893 人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)晉升 299 人。 該縣已形成了職務(wù)和職級晉升的雙通道，多數(shù)公務(wù)員能夠得到提升，一定程度上緩解了基層公務(wù)員晉升難、職業(yè)發(fā)展空間不足的問題。

　　其次，從人均工資增長情況來看，公務(wù)員工資收入有了比較明顯的增加。 根據(jù)晉升職級層次的不同，公務(wù)員人均增資額在 90 元至 1245 元不等，自動套轉(zhuǎn)的公務(wù)員只是進一步明確職級序列，其工資待遇無變化。 待遇提升與職級晉升掛鉤的規(guī)定得到落實，形成了對公務(wù)員的物質(zhì)激勵，有助于促使公務(wù)員在本職崗位上踏實工作，一定程度上達成了職級晉升制度的福利待遇提升目標。⑤

　　最后，從公務(wù)員轉(zhuǎn)任、兼任和提升領(lǐng)導職務(wù)方面來看，領(lǐng)導職務(wù)與職級雙通道實現(xiàn)了較好的協(xié)同運行，能夠滿足公務(wù)員差異化的職業(yè)發(fā)展需求。 Y 縣已晉升職級的公務(wù)員中共有 5 人轉(zhuǎn)任、23 人兼任以及 1 人被提升領(lǐng)導職務(wù)。 職務(wù)與職級并行通道的適當轉(zhuǎn)任、兼任有助于最大限度調(diào)動各層級人員的積極性，尤其對于年紀較大的領(lǐng)導者而言，可以適當減少工作量，平穩(wěn)過渡至退休。

　　二、公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度現(xiàn)存的問題

　　如前所述，公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度突破了長期以來干部人事管理制度的基本框架，管理制度的設(shè)計更具有整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和公平性，使得那些想干事、能干事的公務(wù)員有干頭更有奔頭。但從目前實施情況看，該項制度在發(fā)揮其優(yōu)勢的同時，也逐漸暴露出一些潛在的問題，制度實施的現(xiàn)實狀況與制度設(shè)計的目標之間一定程度上存在偏差，制度的激勵作用尚未充分發(fā)揮。

　　1.受多種晉升因素影響，職級晉升向基層公務(wù)員傾斜力度不足

　　職級晉升結(jié)構(gòu)是公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的基本構(gòu)成要素，科學合理的職級晉升結(jié)構(gòu)是確保職務(wù)與職級并行晉升順利運行的基本條件。 在調(diào)研中我們了解到，當前實施《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》的過程中，影響公務(wù)員職級晉升的因素非常復雜，既有個體差異，如工作資歷、性別和職位等，又有機構(gòu)層級的差異;既有硬性規(guī)定的因素，如職級職數(shù)比例限制、個人任職時間和綜合考核結(jié)果等，也有相對彈性的因素，如民主測評等。 其中，最核心的影響因素是職級職數(shù)比例限制，它會影響不同層級行政單位可供晉升的職數(shù)規(guī)模，由此不僅影響基層公務(wù)員的晉升比例和職級晉升的動態(tài)結(jié)構(gòu)，而且也會影響其他因素作用的發(fā)揮。 正是由于公務(wù)員職級晉升體系的運行受到個體、組織和制度多種因素的影響，考察基層公務(wù)員職級晉升體系的運行過程顯得非常有必要，它將有助于完整理解基層公務(wù)員職級晉升中可能面臨的阻滯效應(yīng)，系統(tǒng)評估制度的實施效果，以便更有效地實現(xiàn)制度目標。

　　以初任的基層公務(wù)員為例，其職級晉升可能遇到一些阻滯。 就初期平級套轉(zhuǎn)階段情況來看，在平級套轉(zhuǎn)人員已占滿或超出所設(shè)職級職數(shù)的情況下，后續(xù)基層公務(wù)員職級晉升就會受到影響。 廣東 Y縣縣財政局機關(guān)三、四級主任科員職數(shù)設(shè)置為 11名，而平級套轉(zhuǎn)后現(xiàn)在崗的四級主任科員已有 15名，這就意味著后續(xù)人員只能通過原在崗人員退休、調(diào)動、晉升等途徑調(diào)整出職數(shù)空缺才能獲得晉升機會。 在缺乏晉升職數(shù)指標的情況下，其他晉升資格條件如任職時間和考核結(jié)果等因素均無法發(fā)揮作用。 從長期看現(xiàn)行制度的運行，晉升一級和二級主任科員時同樣會面臨晉升阻滯的困境。 《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》第十一條明確提出，在市級、直轄市的區(qū)領(lǐng)導班子、副省級城市的區(qū)領(lǐng)導班子以及縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)，一級至四級主任科員不超過機關(guān)綜合管理類職位數(shù)量的 60%，其中一級、二級主任科員不超過一級至四級主任科員總數(shù)的 50%。 這意味著當基層單位一二級主任科員比例達到 50%時，即使個人滿足其他晉升條件，基層公務(wù)員也很難實現(xiàn)從三級到二級主任科員的順利晉升，只有在一二級主任科員比例低于 50%，且二級主任科員的職數(shù)未超限額的情況下，他們才有可能繼續(xù)得以晉升職級。 公務(wù)員晉升一級和二級調(diào)研員時也會面臨類似的阻滯困境。 根據(jù)《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》，在市(地、州、盟)、直轄市的區(qū)機關(guān)，一級、二級調(diào)研員不超過一級至四級調(diào)研員總數(shù)的 40%;在縣(市、區(qū)、旗)層級，三級、四級調(diào)研員不超過機關(guān)綜合管理類職位數(shù)量的 10%，其中，三級調(diào)研員不超過三級、四級調(diào)研員總數(shù)的 40%。 這同樣意味著，公務(wù)員從主任科員晉升調(diào)研員過程中，即使個人滿足其他晉升條件，若所在單位調(diào)研員職數(shù)占比超額，他們也難以實現(xiàn)順利晉升。

　　建立公務(wù)員職級晉升的獨立通道體現(xiàn)了黨和政府對基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的重視，著力營造了鼓勵基層公務(wù)員扎根基層、踏實做事的制度環(huán)境，是以人為本的現(xiàn)代人力資源管理理念在公務(wù)員系統(tǒng)中的具體反映。 基層公務(wù)員職級晉升面臨的根本矛盾在于有限的職級職數(shù)和龐大的基層公務(wù)員基數(shù)之間存在天然矛盾，從短期和可預見的長期實踐效果看，基層公務(wù)員的職級晉升面臨多維影響因素的制約，向基層傾斜力度尚存不足。 這不僅會誘發(fā)職級晉升結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡，同時必然導致在公務(wù)員職業(yè)生涯發(fā)展的早期就會遭遇職級晉升過程的阻滯，弱化對基層公務(wù)員勤政務(wù)實和踏實做事的激勵效果，甚至打擊年輕的基層公務(wù)員的工作積極性。

　　2.職級晉升的競爭性條件的考核機制不完善

　　公務(wù)員職級晉升并非簡單的自然晉升模式，而是競爭性晉升模式，考核結(jié)果會影響到職級晉升所需的任職年限，被視為影響職級晉升結(jié)果的重要競爭性條件。 《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》 第十九條規(guī)定，公務(wù)員晉升職級所要求任職年限的年度考核結(jié)果均應(yīng)為稱職以上等次，其間每有 1 個年度考核結(jié)果為優(yōu)秀等次的，任職年限縮短半年;每有 1 個年度考核結(jié)果是基本稱職等次或者不定等次的，該年度不計算為晉升職級的任職年限。 同時，第二十二條規(guī)定，不能勝任職位職責要求的、年度考核結(jié)果被確定為不稱職等次的，應(yīng)當按照規(guī)定降低職級。可見，公務(wù)員年度考核結(jié)果會影響其晉升職級所需要的任職時間和職級等次，是公務(wù)員職級晉升的重要激勵條件。 考核優(yōu)異者不僅可以在職級晉升中 “搶先一步”，同時，優(yōu)秀的考核結(jié)果也能凸顯出個人德才表現(xiàn)和工作實績，從而為選拔晉升領(lǐng)導職務(wù)奠定良好的基礎(chǔ)。 這種競爭性晉升模式最重要的兩個功能在于選擇與激勵，即通過優(yōu)勝劣汰的方式選拔優(yōu)秀人才，確保職級能上能下，同時對公務(wù)員個體產(chǎn)生壓力，存在競爭壓力的個體努力程度相應(yīng)增加，最終轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ鞣e極性，激發(fā)廣大基層公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)、擔當作為。 由此可見，健全公務(wù)員績效考核體系是公務(wù)員職務(wù)與職級并行晉升制度順利實施的重要評估和激勵制度。

　　現(xiàn)階段的實際操作中，公務(wù)員一般在年底開展績效評估工作，評估流程通常是自己撰寫年度考核登記表、遞交領(lǐng)導審閱、簽字同意。 這種考核方式往往局限于內(nèi)部考核和領(lǐng)導考核，考核內(nèi)容與崗位職責結(jié)合度不高，也缺乏對“德、能、勤、績、廉”各項指標的客觀測評，導致考核結(jié)果趨于同質(zhì)化，難以科學區(qū)分公務(wù)員工作表現(xiàn)的差異。 對廣東省 Y 縣的調(diào)研顯示，該縣一些單位在公務(wù)員考核評比工作中表現(xiàn)得比較溫和，考核結(jié)果區(qū)分度低，導致不少干部錯誤地認為考核定等次只是在走形式，缺乏爭先評優(yōu)的積極性。 整個考核過程具有明顯的形式主義色彩。 在這種背景下，若簡單地將其結(jié)果運用于公務(wù)員職級晉升，不僅會引發(fā)認知的不公平，影響基層公務(wù)員的工作積極性，而且也很難發(fā)揮競爭性晉升模式的選擇與激勵作用。

　　3.職務(wù)和職級并行晉升的協(xié)同性不足

　　從整體性視角考察公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，公務(wù)員的晉升結(jié)構(gòu)突破了傳統(tǒng)的單軌制晉升模式，而是在縱向上形成了以職務(wù)序列和職級序列為基礎(chǔ)的公務(wù)員縱向晉升結(jié)構(gòu)，橫向上形成了職級序列與省部級副職以下的領(lǐng)導職務(wù)序列之間的交叉對應(yīng)關(guān)系，以及綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的不同類型職位的橫向配置結(jié)構(gòu)，它們相輔相成、相互支撐，共同形成職務(wù)與職級雙軌道互為支撐的公務(wù)員晉升結(jié)構(gòu)。 該并行制度長期有效運行的關(guān)鍵在于理順職務(wù)與職級的關(guān)系，充分發(fā)揮各自在公務(wù)員晉升體系中的功能，既促進公務(wù)員立足本職安心工作，也激勵公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)、擔當作為。 但從現(xiàn)有制度的運行實踐看，職務(wù)和職級并行晉升的協(xié)同性尚存在不足，職級晉升作用的發(fā)揮存在弱化傾向，長期發(fā)展會加劇對制度認知的不公平感。

　　一是職務(wù)晉升和職級晉升依據(jù)類似，未能充分體現(xiàn)其功能的差異性。 從并行制度設(shè)計來看，職務(wù)與職級分別承擔不同的功能。 領(lǐng)導職務(wù)的設(shè)置體現(xiàn)公務(wù)員權(quán)力和責任的有機結(jié)合，職級的設(shè)置則綜合反映了公務(wù)員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和資歷貢獻，給公務(wù)員帶來物質(zhì)利益及職業(yè)尊嚴的滿足。⑥ 職務(wù)晉升和職級晉升是相對獨立又有序銜接的兩個晉升渠道，各自形成層級合理的晉升體系，為不同類型的公務(wù)員任免提供有效支撐。 根據(jù)《公務(wù)員職務(wù)任免和職務(wù)升降規(guī)定》，晉升鄉(xiāng)科級領(lǐng)導的公務(wù)員應(yīng)在思想政治素質(zhì)、工作能力、文化程度、任職經(jīng)歷和考核結(jié)果等方面具備資格條件;而在公務(wù)員職務(wù)與職級并行的制度框架下，受不同職級職數(shù)比例限制，以上多種因素同樣影響著公務(wù)員職級晉升，在一定程度上干擾了公務(wù)員對職級晉升的心理預期。 同時，為了降低職級晉升中因信息不對稱而產(chǎn)生的不公平感，人事部門需要在職級晉升中平衡任職時間、性別、職數(shù)比例、軍轉(zhuǎn)干身份、績效考核結(jié)果等多重因素的影響。 設(shè)計獨立職級晉升通道本在于將任職資歷、團結(jié)合作、政治忠誠和工作能力等因素置于相對重要地位，持續(xù)激發(fā)普通公務(wù)員工作士氣和熱情。盡管當前制度框架避免了試行制度中的“熬資歷” 和“論資排輩”，可類似的多維晉升因素混淆了職務(wù)晉升和職級晉升的功能邊界，一定程度上不利于職級和職務(wù)的協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮，也不利于在基層營造和諧穩(wěn)定的工作環(huán)境。

　　二是職級晉升程序復雜，弱化了職級晉升的激勵功能發(fā)揮。 職級晉升程序與其晉升依據(jù)密切聯(lián)系。 由于各單位存在職級職數(shù)的限制，職級晉升不再具有普惠性，而是遵循競爭性晉升原則。 換言之，達到最低任職年限并不一定能晉升，還必須結(jié)合德才表現(xiàn)、工作實績等綜合考慮，這必然導致同一批進入公務(wù)員隊伍的公務(wù)員職級晉升存在緊張的競爭關(guān)系。 由于需要平衡工作資歷、德才表現(xiàn)、工作實績、機構(gòu)差異等多個因素，職級晉升程序因而也變得復雜繁瑣。 《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》明確規(guī)定，凡具有職數(shù)比例限定的職級晉升，公務(wù)員晉升職級需要遵循民主推薦或民主測評—多種方式的組織考察—黨委(黨組) 討論確定擬晉升人選—公示等若干晉升程序。 《公務(wù)員職務(wù)任免和職務(wù)升降規(guī)定》同樣明確提出，公務(wù)員晉升領(lǐng)導職務(wù)也遵循民主推薦—組織考察—黨委(黨組) 集體討論—公示等基本程序。 可見，因受到不同單位不同職級比例限定的影響，這種競爭性的職級晉升模式變得與職務(wù)晉升程序有一定程度的相似，具有復雜性和隱匿性，減少了職級晉升過程的透明度，實際操作起來繁瑣復雜、費時費力。 這不僅在基層公務(wù)員中制造了職級晉升的緊張氛圍，不利于在基層創(chuàng)造有利于團結(jié)協(xié)作、踏實干事的良好工作環(huán)境，同時也為權(quán)力尋租提供了一定的空間和可能性。 如同職務(wù)晉升一樣，職級晉升過程也可能出現(xiàn)領(lǐng)導決定、暗箱操作等現(xiàn)象，尤其在民主測評和考核階段。 有實證研究表明，制度執(zhí)行的公平性對公務(wù)員職業(yè)忠誠度、職業(yè)獲得感有顯著影響。⑦這些彈性因素在客觀上都會弱化職級晉升的功能發(fā)揮，影響職級晉升的效果。

　　此外，領(lǐng)導干部同時占據(jù)職務(wù)晉升和職級晉升雙通道，換言之，領(lǐng)導干部晉升職務(wù)的同時也對應(yīng)晉升職級。 在單位整體職級晉升職數(shù)有限以及職級職數(shù)比例限制的情況下，領(lǐng)導干部晉升的雙通道會擠占基層公務(wù)員職級晉升的職數(shù)空間，降低基層公務(wù)員晉升職級的心理預期。

　　公務(wù)員職務(wù)與職級晉升協(xié)同性不足會導致其實際運行與制度設(shè)計初衷相背離，不僅弱化了職級晉升激勵作用的發(fā)揮，而且一定程度上破壞了公務(wù)員職級晉升中的機會公平。 這種不公平一旦產(chǎn)生，組織誘因與貢獻的平衡便無法維持，基層公務(wù)員將可能會通過消極怠工、抱怨、辭職等重建公平感。⑧

　　三、公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的優(yōu)化策略

　　公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度能否持續(xù)發(fā)揮其優(yōu)勢不僅關(guān)系到公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定性和戰(zhàn)斗力，而且還關(guān)乎國家各項改革事業(yè)的順利實施。 因而，應(yīng)根據(jù)制度實施中出現(xiàn)的問題，進一步加強對公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度本身的優(yōu)化設(shè)計，同時完善相關(guān)配套措施，以實現(xiàn)該制度優(yōu)勢的長效發(fā)揮。

　　1.進一步優(yōu)化職級晉升結(jié)構(gòu)

　　在我國，縣、鄉(xiāng)兩級的基層公務(wù)員人數(shù)幾乎占到公職人員總量的 60%，他們是以人民為中心發(fā)展理念的貫徹踐行者，對我國各項改革事業(yè)的深入推進起到舉足輕重的作用。 因此，在職級結(jié)構(gòu)安排上，有必要向基層公務(wù)員傾斜，從而真正做到以人為本，起到鼓勵公務(wù)員服務(wù)基層、扎根基層的作用。

　　其一，應(yīng)將職級職數(shù)配置向基層傾斜。 根據(jù)薩帕的職業(yè)生涯發(fā)展理論，人一生完整的職業(yè)發(fā)展分為成長、探索、創(chuàng)業(yè)、衰退四個階段。⑨公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的規(guī)劃必須遵循科學的職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)律，職級職數(shù)的設(shè)置應(yīng)當與公務(wù)員的職業(yè)生涯實際相吻合。在確定職級職數(shù)比例時，應(yīng)綜合考慮機關(guān)內(nèi)部公務(wù)員的人員數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)等因素，優(yōu)先向基層一線公務(wù)員傾斜，尤其向基層工作業(yè)績突出、工作環(huán)境惡劣的公務(wù)員傾斜。 結(jié)合當?shù)貙嶋H，可適當增加基層機動統(tǒng)籌的職級職數(shù)，提高基層公務(wù)員職務(wù)職級晉升的系統(tǒng)性、合理性、計劃性。

　　其二，可考慮根據(jù)組織層級不同適當調(diào)整不同的職級晉升任職年限。 根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，不同行政級別的機構(gòu)因任職年限規(guī)定相同而有相同的晉升速度，具有形式上的公平性。 但其差別在于，中央、省、自治州、直轄市和副省級城市機關(guān)主任科員層級的晉升未規(guī)定職數(shù)比例限制，可視為自然晉升。 換言之，只要符合其他晉升資格條件，規(guī)定的任職時間符合即可晉升。 然而，其他基層行政機關(guān)公務(wù)員人數(shù)相比基數(shù)大，并且，在主任科員層級就開始面臨職級職數(shù)比例限制。 若采用同樣的晉升速度，受職數(shù)比例限制，基層機關(guān)在很大程度上會過早地在二級主任科員層級晉升中出現(xiàn)人員規(guī)模過大的情況，也就是在職業(yè)發(fā)展的早期階段就面臨晉升困境，這不僅會打擊基層干部的工作積極性，而且會引發(fā)職級晉升動態(tài)結(jié)構(gòu)的失衡。 因而，從長期看，在現(xiàn)行的職數(shù)比例限制背景下，可考慮根據(jù)不同的機構(gòu)層級適當調(diào)整不同的職級晉升任職年限。 相對高層機關(guān)，基層機關(guān)可適當延長晉升的任職年限，努力保持一種均衡而有序的晉升結(jié)構(gòu)，形成踏實工作便可持續(xù)晉升的穩(wěn)定預期，不斷激發(fā)基層干部的工作積極性。

　　2.完善公務(wù)員績效考核機制

　　客觀評定公務(wù)員的德才表現(xiàn)和工作實績是順利實施公務(wù)員職級晉升的基本要求，這必然要求創(chuàng)新公務(wù)員績效考核機制，建立一套更為精致和人性化的考核體系，使之與當前的基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度相互配合，協(xié)同運行。 建構(gòu)科學有效的公務(wù)員績效考核機制，其核心內(nèi)容包括考核測評機制、信息整合機制和結(jié)果應(yīng)用機制。

　　其一，完善考核測評機制。 在考核內(nèi)容方面，應(yīng)細化和具體化考核內(nèi)容，根據(jù)崗位性質(zhì)，將其工作內(nèi)容和職責與考核內(nèi)容設(shè)計密切結(jié)合，將“德、能、勤、績、廉”轉(zhuǎn)化為具體化的測評指標，從而形成針對不同類別公務(wù)員的考核指標體系。 在測評手段上，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以主觀測評為主的測評方式，盡可能采用量化指標或?qū)Χㄐ灾笜诉M行適度量化處理，建立層次科學合理的標準體系。 同時，根據(jù)工作性質(zhì)和目標，明確其工作結(jié)果、工作行為和工作能力等績效要素的相對重要性，客觀區(qū)分不同績效指標的價值貢獻度，避免評價結(jié)果受到過多人為因素干擾。

　　其二，完善信息整合機制。 應(yīng)重點加強績效信息的常態(tài)化歸集和整合利用。 公務(wù)員績效信息來源多元化，既有來自政府內(nèi)部的績效信息，如部門內(nèi)部的工作職責履行狀況、部門間合作的參與狀況，還包括來自外部服務(wù)對象的績效信息，如群眾對其工作的滿意度評判等。 因而，應(yīng)建立專門的績效信息管理平臺，整合不同來源的績效信息，加強信息和數(shù)據(jù)的常態(tài)化歸集和規(guī)范化利用，為公務(wù)員的考核測評提供必要而充分的信息數(shù)據(jù)支撐。

　　其三，完善結(jié)果應(yīng)用機制。 應(yīng)強化結(jié)果的應(yīng)用和溝通反饋，具體而言，一方面，應(yīng)加強溝通反饋，及時將考核結(jié)果反饋給考核對象，明確指出當前存在的問題，并幫助其總結(jié)經(jīng)驗教訓;另一方面，應(yīng)加大考核結(jié)果的兌現(xiàn)力度，將結(jié)果與評優(yōu)評先、晉升等掛鉤，避免考核流于形式，從物質(zhì)與精神兩方面切實發(fā)揮考核的激勵和懲戒功能，營造干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。

　　3.加強職務(wù)與職級并行晉升的協(xié)同發(fā)展

　　從整體性治理的視角審視公務(wù)員職務(wù)與職級并行晉升制度，有必要進一步加強職務(wù)與職級并行晉升的協(xié)同發(fā)展，更好發(fā)揮職級的保障功能和激勵功能。

　　其一，應(yīng)在思想上認識職務(wù)晉升與職級晉升功能的差異性。 職務(wù)晉升和職級晉升通道相互獨立、彼此分離，同時又尋求整體運行過程中的協(xié)調(diào)、合作與互補，協(xié)同推進公務(wù)員隊伍建設(shè)。 只有職務(wù)與職級各自發(fā)揮其功能，才能選拔出德才突出、敢于負責擔當且業(yè)績優(yōu)異的公務(wù)員擔任領(lǐng)導職務(wù)并激勵其繼續(xù)奮發(fā)有為。 同時，也為踏實肯干的普通公務(wù)員提供職級晉升空間，從而實現(xiàn)公務(wù)員職業(yè)發(fā)展與工作積極性提升之間的良性循環(huán)。 因而，相對職務(wù)晉升而言，職級晉升更應(yīng)突出任職資歷、團結(jié)合作、政治忠誠和職業(yè)能力等因素的重要性，優(yōu)化晉升依據(jù)，簡化晉升程序，持續(xù)激發(fā)普通公務(wù)員工作士氣和熱情。

　　其二，在職級晉升中可考慮將自然晉升模式和競爭性晉升模式相結(jié)合。 運用自然晉升模式意味著普通公務(wù)員達到規(guī)定任職年限且考核合格的就可以晉升職級，取消職級職數(shù)限制。 采用自然晉升模式的優(yōu)勢在于可簡化晉升程序，減少尋租空間，增加職級晉升機會，使基層公務(wù)員能夠立足本職安心工作。基層公務(wù)員數(shù)量大，晉升需求也大，一般從事日常事務(wù)性工作。 因而，在地方財政允許的情況下，可在較低職級(如一級主任科員及以下職級)統(tǒng)一采用自然晉升模式。 運用競爭性晉升模式意味著設(shè)置職級職數(shù)比例，符合晉升資格條件的公務(wù)員之間必須展開競爭，優(yōu)勝者才能晉升。 這有利于在較高職級選拔高素質(zhì)專業(yè)化的人才，激發(fā)公務(wù)員積極進取的競爭精神和持續(xù)學習的熱情。 具體而言，在較高職級(如四級調(diào)研員及以上職級)可采用競爭性晉升模式。 當然，職級晉升模式選擇應(yīng)具有一定的靈活性，可由地方政府根據(jù)地方財政情況進行彈性安排。

　　4.強化財政預算和信息保障機制

　　公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度實施涉及職級晉升、薪資調(diào)整等多項公務(wù)員切身利益，故而，要確保實現(xiàn)該制度長效實施，必須強化相關(guān)保障機制，形成強有力的資源支撐，創(chuàng)造良好的制度執(zhí)行環(huán)境。

　　其一，應(yīng)加強財政預算保障。 由于我國的政治與經(jīng)濟資源在縱向分布上呈現(xiàn)出逐級衰減的趨勢，而職級晉升通道的設(shè)置意味著有更多的基層公務(wù)員在職業(yè)生涯期間實現(xiàn)穩(wěn)步晉升。 相應(yīng)地，晉升后必然帶來工資待遇的增加，公共財政支出也會隨之擴大。 因而，要使公務(wù)員晉升后的物質(zhì)待遇能夠落實到位，應(yīng)強化財政預算保障。 一方面，中央政府要加強宏觀調(diào)控，加大公共財政轉(zhuǎn)移支付力度，撥付專項資金，確保專款專用;另一方面，地方政府要加強微觀管理，協(xié)調(diào)好各項經(jīng)費開支，完善基層公務(wù)員津補貼制度。

　　其二，應(yīng)加強公務(wù)員管理的信息保障。 大數(shù)據(jù)時代，公務(wù)員的智慧管理和高效治理依賴全面而客觀的公務(wù)員基礎(chǔ)信息和業(yè)務(wù)信息的支持。 一方面，各地方政府應(yīng)進一步加強公務(wù)員信息管理系統(tǒng)和各類數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，對公務(wù)員的各項信息進行充分調(diào)查摸底，明確公務(wù)員的基本信息、年度考核、工作實績、獎懲情況以及各單位職級職數(shù)占用、空缺情況等。 同時，加強信息和數(shù)據(jù)的動態(tài)更新維護，保證信息的準確性和時效性，提升信息質(zhì)量。 另一方面，應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)等信息技術(shù)的運用力度，加強對公務(wù)員數(shù)據(jù)的分析利用，為公務(wù)員晉升安排或職數(shù)設(shè)置比例的調(diào)整提供科學依據(jù)和數(shù)據(jù)支撐。