1長沙縣失地農(nóng)民形成背景

長沙縣位于湖南省東部，總面積1997km2，是我國中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣之一。據(jù)《湖南省縣及縣以下行政區(qū)劃代碼》整理，至2011年，長沙縣轄3個(gè)街道、17個(gè)鎮(zhèn)、2個(gè)鄉(xiāng)，縣內(nèi)有湖南省首家國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。工業(yè)經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展，其經(jīng)濟(jì)建設(shè)必然催生巨大的用地需求，土地開發(fā)、大量的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和工業(yè)園區(qū)的建設(shè)都需要大量的建設(shè)用地，在此過程中，不可避免地要征用大量的農(nóng)村土地，形成了一個(gè)數(shù)量龐大的而且特殊的弱勢(shì)群體—失地農(nóng)民。隨著長沙縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的加快，一大批重點(diǎn)工程項(xiàng)目的全面鋪開，形成的失地農(nóng)民數(shù)量也很驚人。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)2002－2010年，伴隨著城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，星沙城區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)及周邊的大量農(nóng)村集體土地被征收為國有土地，全縣共產(chǎn)生失地農(nóng)民2．4萬人。

2長沙縣征地及失地農(nóng)民的特殊性

在我國，失地農(nóng)民現(xiàn)象已非個(gè)案，全國各地因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)、企業(yè)發(fā)展、開發(fā)區(qū)建設(shè)等原因征用農(nóng)民土地的現(xiàn)象屢見不鮮，與其他地區(qū)失地農(nóng)民情況相比，長沙縣失地農(nóng)民具有一定的特殊性:

2.1征地比較集中，征地大多具有規(guī)劃性和指導(dǎo)性

長沙縣的城市化建設(shè)是從1992年7月長沙市人民政府同意建設(shè)長沙星沙開發(fā)區(qū)(即現(xiàn)長沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū))逐步開始的，征地首先是圍繞現(xiàn)星沙鎮(zhèn)周邊區(qū)域展開，西藪、板橋、大塘、杉星、洋湖、望新、萬明、筒灰、灰埠等周邊村逐步開始被拆遷征收，農(nóng)民的田地逐片變?yōu)楣I(yè)用地或道路設(shè)施;2007年后長株潭列為“兩型社會(huì)”試驗(yàn)基地，基于對(duì)以往盲目征地、破壞農(nóng)田、強(qiáng)制征地等現(xiàn)象的重新審視，對(duì)資源和環(huán)境加以重視和保護(hù)的呼聲應(yīng)時(shí)而出，長沙縣作為“兩型社會(huì)”的專題性改革試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的縣域，土地征用逐步規(guī)范，大多具有規(guī)劃性和指導(dǎo)性。從調(diào)查結(jié)果看，大部分被調(diào)查者家庭承包的土地被征用，主要用于國家投資的公共設(shè)施建設(shè)(包括道路、能源、交通、水利設(shè)施建設(shè)等)、以及城市工業(yè)用地及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。

2.2處于新農(nóng)保試點(diǎn)區(qū)，制度具有試驗(yàn)性和示范性

2009年11月長沙縣新農(nóng)保試點(diǎn)啟動(dòng)，全縣年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)村有戶籍的老年人，可以按月領(lǐng)取最低60元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這項(xiàng)保障措施對(duì)于其他失地農(nóng)民的政策與制度的制定具有一定的試驗(yàn)性和示范性。

2.3失地后的保障方式具有多樣性和制度性

與其他地區(qū)多用單一貨幣安置方式不同的是，長沙縣農(nóng)民失地后的保障方式相對(duì)具有多樣性和制度性，關(guān)于補(bǔ)償安置方式不斷調(diào)整改進(jìn)，長沙市政府針對(duì)補(bǔ)償政策先后制定過《長沙市城市房屋拆遷管理辦法》(4號(hào)令)(1991年12月)、《長沙市國家建設(shè)征用土地補(bǔ)償安置辦法》(5號(hào)令)(1991年12月)、《長沙市征地補(bǔ)償安置條例實(shí)施辦法》(市政府第60號(hào)令)(2000年3月)，《長沙市城市房屋拆遷管理若干規(guī)定》(市人民政府79號(hào)令)(2002年10月)、市政府103號(hào)令(2008年2月)、市人民政府104號(hào)令(2008年4月)和《湖南省人民政府關(guān)于公布湖南省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》(43號(hào)文件)(2009年)、長政發(fā)12號(hào)文件、27號(hào)文件等一系列相關(guān)制度和辦法，保障方式具有多樣性，不同地區(qū)分別采用了各種復(fù)合型保障方式，如貨幣保障、土地保障、購建房補(bǔ)助保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)保障、就業(yè)培訓(xùn)保障等，因此研究起來更加具有對(duì)比性和依據(jù)。

3長沙縣失地農(nóng)民保障現(xiàn)狀及存在的問題

3.1制度變遷與安置模式

從長沙縣失地農(nóng)民的征收制度變遷看，1991－2002年4月，長沙縣實(shí)施長沙市政府4、5號(hào)令拆遷;2002年4月25日－2008年3月30日實(shí)施長沙市政府60號(hào)令，失地農(nóng)民12328人;2008年4月1日至今實(shí)施長沙市政府103號(hào)令，失地農(nóng)民11881人。對(duì)實(shí)施4、5號(hào)令的失地農(nóng)民主要采用貨幣安置、土地安置、就業(yè)安置模式，失地農(nóng)民可以由集體或個(gè)人統(tǒng)建或自建，并可通過用地單位招工或興辦集體企業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)安置;對(duì)實(shí)施60號(hào)令的失地農(nóng)民主要采用貨幣安置、公寓房安置和統(tǒng)建安置3種模式，失地農(nóng)民自愿選擇其具體的安置方式。在生產(chǎn)安置方面，其生產(chǎn)留地指標(biāo)按被征地總面積的8%計(jì)算，至2010年底，縣城范圍內(nèi)生產(chǎn)留地已分14次全部批回，尚待分配。對(duì)目前正在實(shí)施市政府103號(hào)令的失地農(nóng)民的安置模式則主要采取貨幣安置和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一安置兩種模式。如在星沙、暮云、黃花、榔梨、黃興、安沙實(shí)行貨幣安置，貨幣安置主要以通過發(fā)放住房貨幣補(bǔ)貼購買商品房或限價(jià)房、失地農(nóng)民全部納入社會(huì)保障體系的形式，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)則采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一安置的方式。

3.2生活保障現(xiàn)狀與問題

失地農(nóng)民的生活隨土地的消失發(fā)生了很大的變化。長沙縣不少失地農(nóng)民的住房和田地被成片征收，既失去了住房的土地，也失去了耕作的田地，因此生活保障應(yīng)包含住房的保障，也應(yīng)包含土地原有的生活經(jīng)濟(jì)保障。長沙縣對(duì)失地農(nóng)民的生活保障的補(bǔ)償安置方式不斷調(diào)整改進(jìn)，但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，長沙縣被調(diào)查者的征收補(bǔ)償形式多樣，保障標(biāo)準(zhǔn)也高低不一，保障金額呈現(xiàn)出按時(shí)間從遠(yuǎn)到近呈遞增趨勢(shì)，按空間從縣域中心向邊遠(yuǎn)地區(qū)呈遞減趨勢(shì)。

3.2.1住房保障

如上所述，從長沙縣對(duì)失地農(nóng)民保障的制度變遷中可以發(fā)現(xiàn)，其住房的保障方式從統(tǒng)建、自建逐漸轉(zhuǎn)向了自購，方式靈活，并且逐漸探索更合適的住房保障方式。從與失地農(nóng)民的訪談中，失地農(nóng)民更希望住房保障使其能獲得一定的住房補(bǔ)償，擁有住所，希望住房仍能體現(xiàn)社區(qū)概念，盡量讓來自于相鄰地區(qū)的失地農(nóng)民居住在一起，保障他們?cè)嘘P(guān)系與聯(lián)系，體現(xiàn)住房的社會(huì)功能。在前期采用的自建住房方式，部分住房保障中包含了門面或出租房設(shè)計(jì)，使住房也能體現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)功能，更是為失地農(nóng)民的后期生活提供了一定的經(jīng)濟(jì)保障。

3.2.2生活經(jīng)濟(jì)保障

土地被征用以后，靠土地吃飯的農(nóng)民一下失去了生活來源，無疑是一個(gè)巨大的沖擊，失去土地，也就意味著他們失去了最后的退路，最基本的生存將受到嚴(yán)重影響，同樣發(fā)展問題也將受到巨大的限制。從調(diào)查結(jié)果看，實(shí)施4、5號(hào)令的失地農(nóng)民普遍表示經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償過低，如2001年征收的西藪居民，只獲得了1～2.2萬元/人的安置補(bǔ)償，金額頗低，很多失地農(nóng)民進(jìn)入了返貧狀態(tài)。但是長沙縣的保障政策逐步完善，103號(hào)令主要采取了貨幣安置，失地農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上獲得的補(bǔ)助越來越高。由于失去土地這一生產(chǎn)資料，大部分失地農(nóng)民收入水平會(huì)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。雖然通過征收能獲得大筆補(bǔ)償金，實(shí)現(xiàn)以前種地所無法實(shí)現(xiàn)的購房、購車等需求，但是失地后收入來源有限，電費(fèi)、水費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、飲食費(fèi)等支出增大，加之失地農(nóng)民往往缺乏理財(cái)計(jì)劃，缺乏投資理念和投資渠道，很難發(fā)揮資金的效益，以保障后期的經(jīng)濟(jì)需求。