一、研究的背景

隨著農村義務教育經費投入的增加，教育經費管理工作的難度也相應加大，義務教育經費管理特別是農村義務教育經費管理中存在的問題凸顯，概括起來主要存在以下幾方面問題：一是一些地方虛報學生人數套取財政資金，有的甚至人為調賬，多報債務；二是擠占、挪用教育經費時有發生；三是部分地方教育經費預算只做到縣教育部門，學校沒有單獨編制預算；四是學校支出科目不統一，報表不統一，記賬不規范；五是絕大多數農村學校財務基礎薄弱，沒有會計報表，沒有會計檔案，“包包賬”、“流水賬”、“紙煙盒賬”等不規范的原始單據普遍存在；六是部分學校核算不真實，多列支出，少計收入，甚至偽造假合同、假依據、假基建專賬和假會計憑證等；七是有的學校嚴重違背《會計法》有關規定，財務人員既做會計，又兼出納。由于存在上述問題，農村義務教育學校的資產、債務、收支等數據不真實、難以提供真實依據，也難以堵住虛報冒領等種種漏洞。究其成因，既有思想認識不足方面的原因，更重要的是目前大多數地方對農村義務教育經費尚未實行事前（預算）、事中（執行）、事后（考核）全過程管理，繼而管理不到位、執行不嚴格、追蹤問效不力，最終資金使用沒有達到預期效果。要解決這些問題，必須構建農村義務教育經費績效管理模式。

二、“校財局管”：沙洋縣農村義務

教育經費績效管理模式2012年12月筆者在湖北沙洋縣進行了調研，沙洋縣全面推行農村義務教育經費“校財局管”模式，實行科學化、精細化管理，構建了安全、規范、高效的義務教育經費運行機制，具有重要的借鑒意義。2006年秋季，沙洋縣被國家確定為中部地區農村義務教育經費保障機制改革試點縣。沙洋縣組織人員經過認真調研和分析，大刀闊斧，積極探索農村義務教育經費保障機制改革，創新農村義務教育經費管理模式。

（一）制度保障

沙洋縣為規范農村中小學經費管理，健全和完善了一系列管理制度，從財務管理、部門預算、收支兩條線、國庫集中支付、國有資產管理、資金管理、信息網絡管理、監督問責等各制度層面出臺了相關規定，這些制度體現了績效管理理念，提出了績效管理要求，為農村義務教育經費“校財局管”改革予以制度保障。2006年9月，出臺了《關于實施中小學經費預算管理的意見》，在全縣實施中小學經費預算管理，農村中小學啟用新機制財務核算管理系統，實現學校、教育、財政主管部門“縱向到底，橫向到邊”的網絡管理。2010年，沙洋縣教育局修訂了《關于進一步加強學校財務管理的意見》，對中小學預算管理、收費管理、支出管理、專項資金管理、學校債務管理、學校固定資產管理、票據管理、財會隊伍管理，以及中小學財務管理的責任與監督方面做了進一步明確和完善。2011年，沙洋縣教育局、財政局重新修訂了《關于農村中小學收費和資金管理的暫行辦法》，嚴格實行“收支兩條線”管理。資金管理嚴格實行部門預算、國庫集中收付、專款專用、收支平衡、公開透明、責任追究的原則。《沙洋縣中小學公用消耗物資管理制度》，明確公用消耗物資使用和保管的經濟責任。《沙洋縣中小學資金國庫集中支付制度》，明確規定學校必須按照國庫集中收付工作流程辦理國庫集中支付。《沙洋縣中小學固定資產管理制度》，對固定資產的分類、固定資產計價、固定資產賬務處理、調出變賣報廢固定資產的申報制度和審批制度、固定資產管理責任制等方面予以規定。《沙洋縣義務教育階段貧困生資助的管理制度》，明確了資助對象及核定程序和要求，并對資助經費的撥付和使用、資助管理和資助監督等方面做了具體規定，確保中小學貧困生不因家庭經濟困難而失學。

（二）具體做法

沙洋縣制定《沙洋縣中小學經費預算管理實施意見》，以預算編制、預算執行、決算管理、預算監管為抓手，立足科學化、精細化，切實加強學校預算管理，從源頭把握支出去向，從過程控制支出額度，確保學校公用經費發揮最大效益。

1.抓預算編制，體現預算的統一性和真實性。在預算編制上做到“三全”：即全部學校、全年時間、全部收支，力求學校預算編制科學、規范、全面、真實。在操作上，一是摸清家底，確定基本數據。學校全面認真地開展資源調查，確定學校人員情況、校舍情況、設施設備情況等基本數據，為編制學校預算打好基礎。二是掌握政策，分析預算形勢。學校先總結和分析上年度預算收支執行情況，掌握學校財務收支和業務活動的變化情況，確定本年度預算的一般性因素；然后對影響預算的各項政策進行分析，掌握學校收支的政策性變化；最后考慮各項縣級已列入計劃的大型支出項目等因素，科學分析預算形勢，準確判斷學校收支情況。三是量入為出，編制收支預算。在編制的過程中做到收入編全，支出編實。

2.抓預算執行，確保預算的剛性和嚴肅性。學校編制預算經縣教育局審查后，送縣財政局審核，報縣人大批準后，下達各中小學執行。每月10日前，各中小學按預算指標在網上申報當月資金用款計劃，經縣教育局審查，縣財政局審核后下達。學校支出實行國庫集中支付，各中小學在下達的用款額度內，在網上錄入支出項目，經縣教育局審查后，在縣國庫集中支付中心實施直接支付或授權支付。通過一整套嚴格的預算執行程序，強化對學校的資金管理，確保學校經費用在刀刃上。

3.抓決算管理，保證資金的合理性和績效性。決算是對一定時期預算執行結果、財務狀況和事業發展成果的總結，是預算管理的終結。每年，學校均對本年度預算執行情況進行總結分析，在此基礎上為下年度的預算編制和執行做好準備。同時對資產進行清理清查，報送教育、財政主管部門匯總、審核，提交縣人大審議通過，并向社會公布，接受社會監督。

4.抓預算監管，做到管理的規范性和科學性。一是監管學校預算編制。縣教育部門對學校上報的預算報告進行審查，要求學校預算項目及額度符合主管部門的編報口徑，符合學校實際需求。二是監管學校預算執行。縣教育部門每月審核學校申報資金用款計劃，控制學校月度用款額度；審核學校支出，監督學校財務行為，對學校財務進行年度審計。三是實時監控。從2007年開始，各學校年度預算均經教育、財政部門網上審核、批復，實現“預算編制直達學校”、“財務核算直達學校”、“資金撥付直達學校”、“財務監控直達學校”。全縣92所農村中小學歸并為35個財務核算點，其他學校為報賬員，學校成為獨立的核算主體；35個財務核算點已在當地農業銀行設立零余額賬戶，每月各學校通過網絡申報用款計劃，經縣教育局匯總審核，縣財政局終審，實行國庫集中支付，財政和教育主管部門可對全縣中小學財務狀況進行實時監控。

（三）經驗總結

1.以加大投入為關鍵，把握保障性。一是確保中央、省級資金劃撥到位。縣級財政堅持“優先劃撥、足額劃撥、按程序劃撥”的原則，將中央、省級資金及時按預算計劃全額下達學校。2007年以來，中央和省補助沙洋縣資金全部直達到校，充分保證了學校經費足額預算、全額到位、正常運轉。二是確保縣級資金配套到位。縣政府堅持教育優先發展，同時，堅持“上進下不退”的原則，保證學校有充足的經費加強基礎建設。三是確保學校非稅收入管理到位。各中小學收取的各項非稅收入資金，嚴格執行“收支兩條線”原則，統一納入財政專戶管理，并作為學校可支配經費統一納入預算，按規定程序撥付使用，有效堵住了支出漏洞，防止了亂收亂支現象的發生。

2.以強化管理為重點，把握規范性。為提高學校財務管理水平，2007年，沙洋縣財政撥款為全縣農村中小學財務核算點統一配置電腦設施，安裝了“湖北省農村中小學財務核算管理系統”軟件，實現了校與縣、縣與省市財政和教育主管部門的聯網，實行對學校財務管理的全程監控、時時監控，建立起規范化、現代化的財務管理新機制。學校成立民主理財小組，參與學校經費預算管理，監督學校資金運行。

3.以提升素質為根本，把握原則性。為實現財務人員實際操作的規范性，避免因業務不熟和違紀違規造成損失，沙洋縣切實加強了對財務人員的培養和培訓。一是轉變觀念，選準人。選擇具備從業資格、工作責任心強、業務素質高、法紀意識牢的財會人員從事報賬工作，在工作量及相關待遇上給予保證，使之能安心本職。二是強化學習，培養人。通過對學校財務管理人員多次專項培訓，讓他們熟悉業務、迅速進入角色，熟悉法律、堅持按規操作，使之能嚴格履職。三是嚴格要求，用好人。要求學校報賬員精通業務，通盤掌握學校的開支渠道及規模，當好校長的參謀和助手，實行“預算失控與違規責任追究制”，使之能盡職盡責。

三、農村義務教育經費“校財局管”模式的管理績效

從沙洋縣農村義務教育經費管理的實證分析可見，“校財局管”模式以推進績效管理為目標，構建事前、事中、事后多層次、全方位的預算執行監督管理機制，真正做到了“收入一個籠子、計劃一個盤子、支出一個口子”，確保了教育資金的安全高效，是農村義務教育經費管理的成功模式，在實現義務教育經費績效管理的同時，取得了明顯的管理績效。

（一）義務教育經費得到有力保障

對于農村義務教育來說，強制性、普及性、基礎性是其三個本質特點，《中華人民共和國義務教育法》規定，義務教育是國家必須予以保障的公益性事業。實行農村義務教育經費“校財局管”模式，規范了政府行為，按時保量地分擔、撥付農村義務教育經費。

（二）財務管理得到有效規范

通過改革經費管理體制，實行“校財局管”，初步形成了農村義務教育保障經費“六統一”的運行管理模式，即“統一編制預算、統一科目、統一核算、統一國庫集中支付、統一財務核算管理軟件、統一報表”。既規范了教育行政部門的管理行為，更重要的是學校財務收支計劃更加透明，從而有效杜絕了經費使用的隨意性和暗箱操作，有效杜絕了學校的違規亂紀行為，從真正意義上提高了資金使用的效率性和效益性。2011年3月，“沙洋縣中小學經費預算管理”成果被評為湖北省首屆“地方教育制度創新獎”三等獎。

（三）辦學條件得到明顯改善

“校財局管”模式在規范管理的同時，也大大改善了農村義務教育的辦學條件。根據調研整理，幾年來，沙洋縣學校投入1961萬元，新建、改造校舍61642平方米；投入330萬元，更換學生課桌凳30630套；投入308萬元，在80所學校實施農村中小學遠程教育工程，實現了遠程教育“校校通”全覆蓋；投入191萬元，啟動了中小學標準化實驗室建設工程，全縣各學校辦學水平發生了翻天覆地的變化，推動中小學教育教學質量迅速提高。

（四）治亂減負取得顯著效果

實行農村義務教育經費“校財局管”模式以來，學校所有收入實行“收支兩條線”管理。學校按照審批的收費項目和標準收取費用，將資金通過開戶銀行繳入“縣非稅收入匯繳專戶”，實行分校管理、核算。通過嚴格學校經費管理，杜絕了學校亂收費行為，實現了學校收費多年來的“零投訴”。2008年，沙洋縣被評為湖北省“規范教育收費示范縣”。

本文作者：彭秋蓮 單位：華南農業大學