1當前我國水利工程建設(shè)管理模式分析

當前水利工程建設(shè)的基本模式是項目法人責任制,這種模式的應(yīng)用始于20世紀90年代中期,至今已經(jīng)擴展到包括公益性項目在內(nèi)的幾乎所有的基本建設(shè)領(lǐng)域。目前,全國所有新開工水利建設(shè)項目均組建了工程項目法人單位,形成了以項目法人責任制為核心,招標、投標制和建設(shè)監(jiān)理制為服務(wù)體系的建設(shè)項目管理體制的基本格局。從理論上分析,項目法人責任制確實解決了水利工程建設(shè)中的很多問題,但項目法人及其機構(gòu)要切實履行相應(yīng)職責,承擔起相應(yīng)責任,這對項目法人提出了非常高的綜合素質(zhì)要求。項目法人應(yīng)對項目建設(shè)的全過程負責,對項目的質(zhì)量、進度和投資負總責,必須具備與項目規(guī)模相適應(yīng)的水利專業(yè)隊伍和組織管理能力,所成立的管理機構(gòu)和人員素質(zhì)應(yīng)能滿足項目管理的要求。水利工程建設(shè)作為專業(yè)面廣、技術(shù)性強、風險性高的特殊行業(yè),要履行好項目法人建管職責,必須由稱職的水利專業(yè)人才來組建,應(yīng)具有相應(yīng)的水利工程經(jīng)驗、專業(yè)水平和協(xié)調(diào)管理能力。

2當前我國水利工程建設(shè)管理模式的弊端

(1)難以組建勝任職責的項目法人單位,在中小型水利工程建設(shè)中尤為明顯。組建一個能履行職責的項目法人單位,涉及人事、分配、人才、效益等各種問題,由于大多水管單位工資收入低,人員進出受編制、人事等制度的約束,難以吸引真正的人才,而水利工程建設(shè)管理的人才資源又相對匱乏,在這種情況下組建的項目班子,必定良莠不齊,專業(yè)素質(zhì)低,難以勝任項目管理的職責。

(2)對工程目標責任不明確。水利工程是公益性建設(shè),不能單純用市場效益評價投資效益,造成業(yè)主對投資效果的責任心無法到位,只從進度、質(zhì)量方面的責任來考慮建設(shè)效果,管理辦法單一、落后。

(3)大部分使用單位總是為了使用功能的增加而隨意更改設(shè)計,然后申請追加投資,導(dǎo)致投資不斷突破預(yù)算。在現(xiàn)行的項目管理體制下,“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體,政府在整個項目實施過程中缺乏好的過程控制,項目使用單位、施工單位等參建各方都成了超投資、超標準的受益者,政府對項目的監(jiān)管處于失控狀態(tài)。

(4)項目法人單位臨時多變,無法提高工程建設(shè)的管理水平。由于項目法人單位是為特定項目而成立,項目一旦完成人員就將分散到其他項目或機構(gòu),在建設(shè)過程中形成的經(jīng)驗無法得到全面的總結(jié)和應(yīng)用,從而使管理水平得不到系統(tǒng)的提高,必然出現(xiàn)“項目來了搭班子,工程完了散攤子”的局面。

3水利工程項目“代建制”的幾種基本方式

(1)通過公開招標、邀請招標等方式選擇熟悉水利工程建設(shè)程序和工程技術(shù)的咨詢公司為項目代建單位,作為項目建設(shè)期間的項目法人,全權(quán)負責項目建設(shè)全過程的組織管理。

(2)以合同的形式界定投資方、代建單位、使用單位等參建各方的責任、權(quán)利、義務(wù),從而建立約束和激勵機制,從質(zhì)量、工期、造價及安全等方面入手,對項目的預(yù)期目標實行嚴格控制和有效約束。

(3)工程項目管理的實質(zhì)是專業(yè)化的項目管理公司代替投資方行使建設(shè)期項目法人的職責。將傳統(tǒng)管理體制中的“建、用合一”改為“建、用分開”,并切斷建設(shè)單位與使用單位之間的利益關(guān)系,實現(xiàn)項目管理隊伍的專業(yè)化,從而有效提高項目管理水平,有效控制質(zhì)量、工期和造價,保證財政資金的使用效率。

4“代建制”在水利工程建設(shè)項目管理中的優(yōu)勢

(1)轉(zhuǎn)變職能、規(guī)范投資。實行“代建制”,政府主管部門主要從事行業(yè)的指導(dǎo)監(jiān)管工作,政府作為投資方,一些立項存在問題的項目將會受到合同的制約。項目使用單位從盲目、繁瑣的項目管理業(yè)務(wù)中超脫出來,有助于減少建設(shè)實施過程中對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準變動的隨意性,并使項目使用單位從決策角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督執(zhí)行角色。

(2)提高投資效益。“代建制”徹底改變了使用管理單位過去自建自用的模式,通過具有水利專業(yè)知識的代建單位,提高了管理水平,增加了管理的合理性、先進性和科學(xué)性,降低了管理成本,方便監(jiān)督管理,提高政府投資項目實施情況的透明度,推動了水利工程專業(yè)化市場的形成和發(fā)展,提高我國整體水利建設(shè)管理的市場化程度,從而最終提升水利工程的工程質(zhì)量和投資效益。

(3)促進市場競爭,加強投資控制。實行“代建制”有利于完善工程建設(shè)管理競爭機制。“代建制”采用多道環(huán)節(jié)的招標采購,競爭充分,無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設(shè)備材料供應(yīng)的單位,必然會盡其所能,以合理的報價提供最優(yōu)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品。這不僅有利于降低項目總成本,還能起到優(yōu)化項目的作用。

(4)參建各方之間可以形成相互約束的監(jiān)督機制。在施工單位、監(jiān)理單位、主要設(shè)備和材料的選擇上,均能嚴格執(zhí)行國家有關(guān)招標投標、合同管理、監(jiān)理等相應(yīng)制度。消除對投資造成的人為影響,杜絕超規(guī)模、超標準、超投資現(xiàn)象的發(fā)生,提高投資效益,強化投資約束,做到由懂業(yè)務(wù)的專業(yè)人員管理項目,用經(jīng)濟合同的辦法約束項目投資,防止項目超概算,從而加強對代建項目的全過程監(jiān)管。

5有關(guān)“代建制”的幾點建議

(1)政府引導(dǎo),規(guī)范管理,市場選擇。推行水利工程代建制應(yīng)以政府引導(dǎo)、指導(dǎo)為主,直接干預(yù)為輔,加強項目實施過程的控制和監(jiān)督,實現(xiàn)管理要素的優(yōu)化配置。通過市場選擇相應(yīng)的建設(shè)管理模式,允許多種管理模式共存,包括專業(yè)項目法人、事業(yè)性代建機構(gòu)、項目管理公司型代建機構(gòu)等。

(2)保障代建單位的合法地位。進一步完善與代建制相關(guān)的法律法規(guī)。通過法律法規(guī)的形式明確代建單位的合法地位。建立和完善代建單位的工作制度、工作規(guī)范、對代建單位的獎勵和處罰機制,按照合同約定,明確項目各方的職責,保障代建單位正常地開展工作,避免出現(xiàn)業(yè)主越權(quán)干預(yù)代建單位的正常工作。

(3)制定合理的代建取費標準。目前代建管理費的計算方法是以建設(shè)管理費的一定百分比(多為80%~90%)作為計算標準,導(dǎo)致代建費用總體水平偏低。鑒于代建制需要大量的智力密集型的單位和相應(yīng)的高技術(shù)、經(jīng)驗豐富的管理人員參與,代建費用過低不利于吸引高素質(zhì)的代建隊伍和人員的參與,更不利于提高代建單位的管理水平,現(xiàn)階段政府應(yīng)制定代建取費的政府指導(dǎo)價。

(4)要與現(xiàn)有的建設(shè)管理制度相吻合。我國水利工程建設(shè)項目已經(jīng)形成了一套符合自身特點的管理體制。因此,在推行代建制時,應(yīng)與現(xiàn)行的水利工程建設(shè)管理體制相吻合,在現(xiàn)行建設(shè)管理體制框架下明確代建單位的職責,避免與其他建筑市場主體的職責重疊或沖突。

6結(jié)語

推行項目代建制是水利工程建設(shè)市場經(jīng)濟體制改革進一步深化的必然趨勢,它更有利于發(fā)揮市場配置資源的作用,解決效率低下和人、財、物資源的浪費,最大限度地優(yōu)化資源配置。雖然在推行項目代建制的過程中還存在著許多問題和困難,認識的程度還不深,制度還不很完善,市場還不很健全,但必須轉(zhuǎn)變觀念,提高認識,積極努力地尋求解決問題的辦法,通過逐步完善法律、法規(guī),培養(yǎng)良好的代建隊伍,從而創(chuàng)造一個健康、公平、競爭的代建市場。