生態(tài)環(huán)境損害賠償金性質(zhì)定位省思

　　摘 要：為了落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，有些地方政府向生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人收取了巨額生態(tài)環(huán)境損害賠償金。但是，學(xué)界對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償金法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí)仍有分歧。有學(xué)者將生態(tài)環(huán)境損害賠償金認(rèn)識(shí)為民事賠償金或者行政處罰金。事實(shí)上，生態(tài)環(huán)境損害賠償金既不是民事賠償金，也不是行政處罰金。生態(tài)環(huán)境損害賠償金的性質(zhì)定位是生態(tài)環(huán)境損害行政懲罰性賠償金。完善生態(tài)損害賠償制度要以經(jīng)濟(jì)法中的懲罰性賠償制度為參照，設(shè)置救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的行政懲罰性賠償制度。

　　王斐， 經(jīng)濟(jì)問題 發(fā)表時(shí)間：2021-08-03

　　關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境;損害賠償金;環(huán)境執(zhí)法

　　一、問題的提出

　　保障財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)是侵權(quán)法的基本目標(biāo)和根本目的。但是對(duì)因生態(tài)環(huán)境利益受損而產(chǎn)生的賠償問題，卻因其復(fù)雜性成為侵權(quán)法領(lǐng)域的棘手難題。在我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償司法實(shí)踐中，不同的法院基于對(duì)案件性質(zhì)認(rèn)識(shí)上的差異，做出截然不同的裁判結(jié)果。重慶市第一人民法院在重慶市人民政府訴重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司等公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案中，遵循普通侵權(quán)案件的裁判規(guī)則，判定行為人承擔(dān)賠償損失、恢復(fù)原狀的民事責(zé)任，支付生態(tài)損害賠償金 1441.6776 萬(wàn)元。貴州省清鎮(zhèn)市人民法院遵循《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》裁定行為人支付生態(tài)損害賠償金 757.42 萬(wàn)元。面對(duì)在生態(tài)損害賠償訴訟中出現(xiàn)的“天價(jià)賠償”，有些學(xué)者認(rèn)為，從“損害擔(dān)責(zé)、環(huán)境有價(jià)”原則出發(fā)，以自然資源國(guó)家所有權(quán)為生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)利人的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，國(guó)務(wù)院授權(quán)省、市兩級(jí)政府代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)，要求賠償義務(wù)人承擔(dān)恢復(fù)原狀等民事責(zé)任，支付具有民法上的債性質(zhì)的賠償金是一個(gè)合情合理的做法[1] 。一些媒體發(fā)出“生態(tài)系統(tǒng)不同于普通商品，生態(tài)系統(tǒng)無價(jià)”[2] 的呼聲。還有學(xué)者提出“環(huán)境不易估價(jià)，應(yīng)賠盡賠”的主張。不論如何，如果“環(huán)境有價(jià)”，“價(jià)”是多少?如果對(duì)于損害生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的事實(shí)不得不以金錢賠償，政府問賠償義務(wù)人收取的巨額賠償金又是何種法律性質(zhì)的費(fèi)用?構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的目的是執(zhí)行環(huán)境法律，人為彌補(bǔ)生態(tài)損害，其中收取生態(tài)環(huán)境損害賠償金是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的重要手段。但是，生態(tài)環(huán)境生態(tài)賠償金在法律上到底是民法上的債，行政法上的罰款，刑法上的罰金還是其他性質(zhì)?這些問題在立法和實(shí)踐中引起了多方關(guān)注，成為法律界不得不認(rèn)真面對(duì)的問題。

　　二、生態(tài)環(huán)境損害賠償金的由來

　　依據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《改革試點(diǎn)方案》和《改革方案》的規(guī)定，我國(guó)嘗試構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。在現(xiàn)有制度框架下生態(tài)環(huán)境損害賠償金的來源主要有兩個(gè)：一是通過行政機(jī)關(guān)和義務(wù)人簽訂生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議獲取;二是行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律通過民事訴訟渠道獲取，即行政機(jī)關(guān)利用民事訴訟手段執(zhí)法。

　　面對(duì)“企業(yè)污染，群眾受害，政府買單”困境，以及 2014 年以來“秦嶺生態(tài)環(huán)境破壞案”和“騰格里沙漠污染案”等系列案件的發(fā)生，人們更加關(guān)注誰(shuí)來替生態(tài)環(huán)境“發(fā)聲”，誰(shuí)來修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，誰(shuí)來追究生態(tài)環(huán)境違法行為人的足額賠償責(zé)任等問題。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度。習(xí)近平同志在《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定>的說明》中指出，“關(guān)系群眾切身利益的生態(tài)環(huán)境問題是我國(guó)發(fā)展面臨的突出問題和挑戰(zhàn)。”生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案是由我國(guó)突出的生態(tài)環(huán)境問題倒逼出來的。為逐步建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于 2015 年頒布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革試點(diǎn)方案》)。2016年 8 月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會(huì)議審議通過了《關(guān)于在部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)，該《報(bào)告》指定 7 省市①分別展開生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)。2017年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)。該《改革方案》決定：“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)范圍由 7 省市擴(kuò)大至全國(guó)，將賠償權(quán)利人的范圍由省級(jí)政府?dāng)U大至市級(jí)政府。”且《改革方案》進(jìn)一步明確將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟納入民事訴訟通道。有學(xué)者通過調(diào)查國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)得出結(jié)論，環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法是遏制生態(tài)損害和環(huán)境侵權(quán)的兩種主要機(jī)制。當(dāng)人們意識(shí)到我國(guó)的生態(tài)行政執(zhí)法效果不佳時(shí)，將解決生態(tài)環(huán)境問題的目光投向環(huán)境司法表面上看是合理的，但在實(shí)踐中仍存在問題。以甘肅祁連山生態(tài)破壞問題為例，長(zhǎng)期以來，甘肅祁連山局部生態(tài)破壞問題十分突出。對(duì)此習(xí)近平同志多次作出批示，要求抓緊整改，在中央有關(guān)部門督促下，甘肅省雖然做了一些工作，但情況沒有明顯改善。2015年 9 月環(huán)境保護(hù)部會(huì)同國(guó)家林業(yè)局就保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題，對(duì)甘肅省林業(yè)廳、張掖市政府進(jìn)行公開約談。但是，甘肅省并沒有引起足夠重視，約談?wù)畏桨覆m報(bào)、漏報(bào) 31個(gè)探采礦項(xiàng)目，生態(tài)修復(fù)和整治工作進(jìn)展緩慢，截至 2016 年底仍有 72 處生產(chǎn)設(shè)施未按要求清理到位。這突出反映了我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法中存在的環(huán)境職能部門審批把關(guān)不嚴(yán)、疏于監(jiān)管和執(zhí)法力度不夠等問題。而我國(guó)行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行環(huán)境法提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟的制度可能就成了舊有行政執(zhí)法制度(包括行政代履行制度和行政強(qiáng)制制度)與外國(guó)執(zhí)法訴訟制度的意外混合。但是，這種意外混合并未考慮大陸法系與英美法系之間的差異，將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度置于民事訴訟制度之中，造成以生態(tài)環(huán)境損害賠償為中心的民事訴訟制度與行政執(zhí)法制度之間的沖突。從掌握的資料來看，在英美法系國(guó)家中，尤其在美國(guó)，環(huán)境執(zhí)法訴訟是傳統(tǒng)法律制度的一部分。針對(duì)嚴(yán)重環(huán)境違法案件和違法行為人拒不服從行政執(zhí)法案件，聯(lián)邦環(huán)保局(EPA)或各州環(huán)保行政機(jī)關(guān)可以向法院提起民事訴訟，并由法院判處違法行為人承擔(dān)罰款、賠償損失或執(zhí)行命令等。在大陸法系國(guó)家，法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的主要方法是代執(zhí)行或強(qiáng)制執(zhí)行等行政上的執(zhí)行方法。

　　三、生態(tài)環(huán)境損害賠償金法律性質(zhì)之厘定

　　生態(tài)環(huán)境損害賠償金既不是民事賠償金，也不是行政處罰金。一方面，面對(duì)不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害，民事賠償手段和行政處罰手段無法實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的有效和充分救濟(jì)。另一方面，“有損有賠”不僅是民事救濟(jì)的基本理念，同時(shí)也是公法領(lǐng)域均可適用的指導(dǎo)方針。生態(tài)環(huán)境受損也應(yīng)當(dāng)?shù)玫?ldquo;賠償”。“賠償”的對(duì)象是受損的環(huán)境，是環(huán)境利益。生態(tài)環(huán)境損害賠償金的法律性質(zhì)是行政懲罰性賠償金。作為公法責(zé)任的生態(tài)環(huán)境行政懲罰性賠償?shù)闹饕康牟皇菫榱搜a(bǔ)償受害人私法意義上的損失，而主要在于通過懲罰和遏制嚴(yán)重不法行為，救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害。

　　(一)生態(tài)環(huán)境損害賠償金不是民事賠償金

　　生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是民事責(zé)任的理解難以自圓其說。將生態(tài)損害賠償金理解為民事法律事實(shí)產(chǎn)生的債的認(rèn)識(shí)缺乏說服力，且生態(tài)環(huán)境損害賠償中的“賠償損失”并非民事責(zé)任方式。筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償金并不同于民事賠償金。

　　1.生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任不是民事責(zé)任

　　2012年《民事訴訟法》修改之前，我國(guó)法律并沒有關(guān)注生態(tài)環(huán)境公共利益損害賠償責(zé)任的性質(zhì)。那時(shí)，學(xué)者們一般將其理解為民事責(zé)任。比如，當(dāng)時(shí)李艷芳、李斌以及楊立新教授均支持這一論斷[3-4] 。2014 年《環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)修訂增加的第 64 條②規(guī)定，將生態(tài)環(huán)境公共利益損害賠償責(zé)任理解為民事責(zé)任提供了便利。2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布《改革試點(diǎn)方案》。該《改革試點(diǎn)方案》認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任不是行政責(zé)任，也不是刑事責(zé)任。2017年頒布的《改革方案》對(duì) “完善賠償訴訟規(guī)則”作了規(guī)定，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)是民事訴訟，此類案件屬于民事案件。《改革方案》規(guī)定的生態(tài)損害賠償范圍包括清除污染費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失和生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失等內(nèi)容。同一時(shí)期，學(xué)者們也普遍將其理解為民事責(zé)任。比如有學(xué)者認(rèn)為，“生態(tài)損害賠償制度中賠償損失責(zé)任與民法上的賠償損失責(zé)任并無二致，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任與民法上的恢復(fù)原狀責(zé)任并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。”[5]

　　如果要說明生態(tài)環(huán)境損害賠償金是民事賠償金的邏輯路徑正確，則必須滿足這樣一個(gè)預(yù)設(shè)的前提：行為人違反環(huán)境法行為需要承擔(dān)的責(zé)任是私法意義上的民事責(zé)任。那么生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任到底是何種責(zé)任呢?筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任不是民事責(zé)任，而是一種新的行政責(zé)任。從法理上看，將生態(tài)損害賠償責(zé)任理解為民事責(zé)任難以自洽。根據(jù)“私法自治”理論，在民事訴訟中當(dāng)事人可以自由處分屬于私法范疇的民事權(quán)利和民事訴訟權(quán)利[4] 。而生態(tài)服務(wù)功能和使用價(jià)值等環(huán)境公共利益具有公益性質(zhì)。在不屬于私法范疇的以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為中心的民事訴訟執(zhí)法中行政機(jī)關(guān)的自愿放棄行為很可能對(duì)環(huán)境公共利益造成損害。如果法律賦予民事審判庭保護(hù)環(huán)境公共利益的職責(zé)，就超出了民事審判庭本來的職責(zé)范疇。相當(dāng)于法律允許民事審判庭實(shí)施行政法判斷。

　　在實(shí)踐中，最高人民法院似乎已經(jīng)發(fā)現(xiàn)“民事審判庭實(shí)施行政法判斷”的不足。比如，2015 年 1 月頒布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第 16 條規(guī)定， “原告在訴訟過程中承認(rèn)的對(duì)己方不利的事實(shí)和認(rèn)可的證據(jù)，人民法院認(rèn)為損害社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)不予確認(rèn)。”隨后頒布的《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》第289條對(duì)公益訴訟的調(diào)解和和解作了規(guī)定，指出人民法院不應(yīng)當(dāng)出具違反社會(huì)公共利益的調(diào)解書。該規(guī)定對(duì)于保護(hù)“社會(huì)公共利益”的意義是重大的，但同時(shí)反映出以生態(tài)環(huán)境損害賠償為中心的民事訴訟執(zhí)法具有根本缺陷。在具體的個(gè)案中，民事審判庭需要適用和解釋行政法的法律規(guī)定以及依據(jù)行政法法律規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)等原告的訴訟行為開展合法性審查。同樣

　　同樣是因?yàn)榄h(huán)境違法行為損害環(huán)境產(chǎn)生的責(zé)任，行政處罰的性質(zhì)是行政責(zé)任，但損害賠償金的性質(zhì)卻是民事責(zé)任。行政機(jī)關(guān)為恢復(fù)原狀執(zhí)行代履行支出的費(fèi)用是民事責(zé)任，然而責(zé)令限期治理卻成了行政責(zé)任。實(shí)際上，這些責(zé)任欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)都是保護(hù)環(huán)境公共利益[3] 。不論從哪個(gè)角度看，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是民事責(zé)任的理解難以自圓其說。

　　美國(guó)、法國(guó)或日本法律都沒有將生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任界定為民事責(zé)任。在美國(guó)，行政上的“賠償損失”也只是一種間接的行政執(zhí)行手段，這種行政執(zhí)行手段的適用范圍是由于當(dāng)事人不履行義務(wù)，其他人或行政機(jī)關(guān)因此而遭受損失時(shí)，行政機(jī)關(guān)就可以請(qǐng)求當(dāng)事人賠償損失的行為，須注意的是該類 “賠償損失”不是一種民事處罰[6] 。具體到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，EPA或地方環(huán)境保護(hù)部門提起的民事訴訟是作為法律實(shí)施機(jī)制的民事訴訟。在法國(guó)，以生物多樣性保護(hù)為例，當(dāng)承擔(dān)實(shí)施生物多樣性補(bǔ)償措施的義務(wù)人采取的補(bǔ)償措施無效時(shí)，行政機(jī)關(guān)只能通過特別行政程序要求義務(wù)人繳納用于補(bǔ)償措施實(shí)施的財(cái)務(wù)保證金。這里的“損害賠償”明顯不是民事責(zé)任。在日本，法學(xué)界和實(shí)務(wù)界一致認(rèn)為，生態(tài)損害賠償不是民事責(zé)任。比如，日本環(huán)境法規(guī)定，在已經(jīng)發(fā)生公害的區(qū)域或者預(yù)測(cè)將要發(fā)生公害的區(qū)域內(nèi)，地方公共團(tuán)體必須實(shí)施適當(dāng)?shù)拇胧┓乐箙^(qū)域環(huán)境損害。對(duì)于事業(yè)者滯納負(fù)擔(dān)金的情形，地方公共團(tuán)體可通過行政程序予以強(qiáng)制征收[7] 。這里強(qiáng)制征收的負(fù)擔(dān)金不是民事?lián)p害賠償金，這里的法律責(zé)任是行政責(zé)任而不是民事責(zé)任。

　　2. 生態(tài)環(huán)境損害賠償中的“賠償損失”不是民事責(zé)任方式

　　有些學(xué)者把“賠償損失”和“恢復(fù)原狀”解讀為不法行為人在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中承擔(dān)民事責(zé)任的方式。這些學(xué)者的論據(jù)是“生態(tài)損害賠償金是用于‘賠償’的錢，因此生態(tài)損害賠償訴訟的訴訟請(qǐng)求是民法上的‘賠償損失’”[8] 。筆者認(rèn)為，該論證可能存在不當(dāng)類比謬誤，即論證者將多種在相關(guān)領(lǐng)域并沒有實(shí)際可比性的事物放在一起比較。當(dāng)我們替論證者補(bǔ)充缺失的前提后，發(fā)現(xiàn)被比較的事物之間存在著明顯而重要的區(qū)別。如財(cái)產(chǎn)損害賠償金是用于“賠償”的錢，且財(cái)產(chǎn)損害賠償訴訟的訴訟請(qǐng)求是“賠償損失”;人格損害賠償金是用于“賠償” 的錢，且人格損害賠償訴訟的訴訟請(qǐng)求是“賠償損失”;生態(tài)損害賠償金是用于“賠償”的錢。因此，生態(tài)損害賠償訴訟的訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)是民法上的“賠償損失”。

　　民事賠償責(zé)任中的賠償金與生態(tài)損害賠償責(zé)任中的賠償金的相似點(diǎn)是，兩者都是以貨幣為表現(xiàn)形式。另外，人格損害與生態(tài)損害都無法像商品那樣被準(zhǔn)確估價(jià)。然而，在訴訟中由行為人侵犯自然人、法人或非法人組織人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)承擔(dān)“賠償損失”的責(zé)任方式和在生態(tài)損害賠償機(jī)制中由行為人損害生態(tài)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任方式卻存在很多不一致的地方。

　　第一，適用范圍不同。民事賠償責(zé)任適用于普通侵權(quán)造成的人身、財(cái)產(chǎn)損失的情形，其中包括環(huán)境侵權(quán)行為通過環(huán)境媒介造成人身、財(cái)產(chǎn)損失的情形，屬于私法范疇;而生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任適用于環(huán)境要素及其構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)供給能力受損害的情形，關(guān)乎集合概念的人類共同利益，關(guān)乎社會(huì)秩序，屬于公法范疇。不論是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議中規(guī)定的條款內(nèi)容，還是在訴訟中作出有關(guān)生態(tài)修復(fù)的判決內(nèi)容，這些只有具備行政權(quán)能的行政主體才能實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容是公法性質(zhì)的[9] 。第二，欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)不同。無論財(cái)產(chǎn)損害賠償責(zé)任還是非財(cái)產(chǎn)損害賠償責(zé)任，追求的都是人與人的和解;而生態(tài)損害賠償責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)行政目的的手段，追求的是人與自然的和諧。第三，功能不同。恢復(fù)原狀責(zé)任與生態(tài)修復(fù)責(zé)任的功能截然不同。復(fù)原功能是財(cái)產(chǎn)損害賠償?shù)闹饕δ堋；謴?fù)原狀，從其含義而言，可以分為恢復(fù)“原有狀態(tài)”和恢復(fù)“應(yīng)有狀態(tài)”。恢復(fù)原有狀態(tài)指恢復(fù)損害事故發(fā)生前的狀態(tài);恢復(fù)應(yīng)有狀態(tài)是指恢復(fù)之結(jié)果，如損害事故沒有發(fā)生一般。反觀生態(tài)損害，是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)供給能力的損害，賠償損害就是使供給能力恢復(fù)。生態(tài)系統(tǒng)供給能力一日不恢復(fù)，就不能稱之為恢復(fù)原狀[10] 。然而生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的、整體的系統(tǒng)，而對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)卻只能是局部的、單項(xiàng)的。遭受損害的生態(tài)系統(tǒng)可能難以通過局部的修復(fù)措施而 “恢復(fù)原狀”。眾所周知，世界上許多美好的自然景色，由于污染和損害而消失了[11] 。通過人力“賠償生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的損失”可能難以使受到損害的生態(tài)系統(tǒng)“恢復(fù)原狀”。生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任很難像一般民事法律責(zé)任那樣產(chǎn)生橫平的效果。第四，承擔(dān)責(zé)任的前提不同。當(dāng)事人提起民事訴訟的前提是擁有“已經(jīng)產(chǎn)生、現(xiàn)實(shí)存在的利益”。王利明教授認(rèn)為，“行為人應(yīng)當(dāng)對(duì)受害人遭受的損害承擔(dān)損害賠償責(zé)任，必須要以受害人實(shí)際遭受損害為前提。”[12] 但是，生態(tài)服務(wù)功能的損失以及生態(tài)功能永久性損害造成的損失是“將來的、難以度量的損失”。比如，在“塔斯曼海”油輪污染案中，天津海事法院沒有支持天津市海洋局提出的“賠償海洋生態(tài)服務(wù)功能損失738.17萬(wàn)元”的訴訟請(qǐng)求，原因是，法院認(rèn)為“海洋生態(tài)服務(wù)功能損失應(yīng)予賠償，但損失的數(shù)額缺少背景值的依據(jù)，且損失的計(jì)算依據(jù)不充分”。現(xiàn)代生態(tài)學(xué)采用數(shù)學(xué)方法分析生態(tài)系統(tǒng)，建立生態(tài)系統(tǒng)的數(shù)學(xué)模型只能推測(cè)系統(tǒng)的演變[13] 。科學(xué)家們難以準(zhǔn)確度量生態(tài)服務(wù)功能損失，一方面是因?yàn)橐粋€(gè)地理單元內(nèi)種群、群落、生態(tài)系統(tǒng)、景觀以及它們之間的關(guān)系的特點(diǎn)在不斷變化，但這種變化的速率很慢，在我們的有生之年難以觀測(cè)到。并且，不是一切環(huán)境行為都直接與某種危害相聯(lián)系[14] 。在“由生態(tài)損害行為降低生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，行為人應(yīng)當(dāng)賠償損失”的指控中，時(shí)間和空間上都沒有與具體的人的利益聯(lián)系，且指控中描述的是一個(gè)過程，并不是具體的人遭受損害的事實(shí)。根據(jù) “原罪說”，每一個(gè)生態(tài)損害行為人都是原罪者。另一方面是該利益和商品的價(jià)值③不是一回事，是難以度量的利益[15] 。生態(tài)環(huán)境損害賠償金的價(jià)值是指人為恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)供給能力的價(jià)值。就健康的環(huán)境來說，在環(huán)境要素及其構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)供給能力中沒有相應(yīng)的勞動(dòng)數(shù)量或勞動(dòng)量。環(huán)境要素及其構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值都不太可能表現(xiàn)出等同的社會(huì)勞動(dòng)量。就被行為人損害的生態(tài)環(huán)境來說，生態(tài)系統(tǒng)供給能力的價(jià)值不太可能表現(xiàn)為等同的社會(huì)勞動(dòng)量。我們無法用金錢來表現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)供給能力的價(jià)值，永遠(yuǎn)無法度量生態(tài)系統(tǒng)供給能力這一價(jià)值中蘊(yùn)含的勞動(dòng)量。第五，責(zé)任發(fā)生的時(shí)間可能不同。民事賠償責(zé)任的損害賠償發(fā)生在損害發(fā)生之后，而生態(tài)損害賠償責(zé)任的賠償，有時(shí)可能發(fā)生在損害之前。比如，生態(tài)供給能力減弱是一個(gè)緩慢的(長(zhǎng)年累月)過程，如排放放射性污染物質(zhì)造成的損害。

　　3. 生態(tài)環(huán)境損害賠償金不是基于民事法律事實(shí)產(chǎn)生的債

　　有學(xué)者將生態(tài)損害賠償金與財(cái)產(chǎn)損害賠償金或人身?yè)p害賠償金性質(zhì)理解成一回事的根據(jù)是，它們都是基于民事法律事實(shí)產(chǎn)生的債，以及人身?yè)p害賠償金與生態(tài)損害賠償金都不能被準(zhǔn)確估價(jià)。

　　將生態(tài)損害賠償金理解為民事法律事實(shí)產(chǎn)生的債的認(rèn)識(shí)缺乏說服力。我們知道，所有民法上的債④都是基于民事法律事實(shí)產(chǎn)生的。但生態(tài)環(huán)境損害賠償金卻不是基于民事法律事實(shí)產(chǎn)生。不論是通過行政機(jī)關(guān)和責(zé)任人簽訂生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議獲取賠償金，還是行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律通過訴訟渠道獲取賠償金，賠償金都不是基于民事法律事實(shí)產(chǎn)生。生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議是基于行政上的履行職能的契約。從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，《試行方案》沒有明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議性質(zhì)。 2019年11月27日，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議規(guī)定》)，對(duì)行政協(xié)議的定義、范圍和救濟(jì)途徑等作出了相應(yīng)的規(guī)定。《行政協(xié)議規(guī)定》第 1 條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第 12條第 1款第 11項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。”由此可知，依據(jù)上述行政協(xié)議獲取的賠償金不是基于民事法律事實(shí)產(chǎn)生的債;我國(guó)現(xiàn)有的“以生態(tài)環(huán)境損害賠償為中心的民事訴訟制度”雖然“穿了民事訴訟的外衣”，但其實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)在履行責(zé)任的過程中為了執(zhí)行行政法律，處罰違法行為提起的訴訟。通過該渠道獲得的賠償金不是基于民事法律事實(shí)產(chǎn)生。

　　當(dāng)人的生命、身體、健康以及生態(tài)系統(tǒng)供給能力遭受損害之時(shí)，一般都難以恢復(fù)原狀。例如，被剝奪生命的人不能死而復(fù)生，被損害的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能以及身體健康都不可能“再造如初”。從這點(diǎn)看來，人格和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能都無價(jià)，即兩者都沒法被人為標(biāo)上確切的價(jià)格。但由于無法恢復(fù)原狀的原因，人們只能另外尋找別的救濟(jì)辦法，如支付賠償金的辦法(即便有很多人反對(duì)使用該辦法，但該辦法仍然是一個(gè)實(shí)用的辦法)。

　　但是，人格損害賠償金和生態(tài)損害賠償金除了產(chǎn)生的基礎(chǔ)不同外，還存在很多不同點(diǎn)：一是人格損害賠償金和生態(tài)損害賠償金的功能不同。人格損害賠償金具有使被害人或其家屬獲得某種滿足的功能。人格損害賠償金的功能是為了消除賠償權(quán)利人主觀上的痛苦感受。人格損害賠償金可以彌補(bǔ)自然人的切身利益，可能去除具體的人的痛苦;生態(tài)損害賠償金的功能是人為彌補(bǔ)生態(tài)系統(tǒng)供給能力。二是人格損害賠償金和生態(tài)損害賠償金的對(duì)象不同。人格損害賠償金的對(duì)象是具體的人，有民事權(quán)利可行使的具體的人;但生態(tài)損害賠償金的對(duì)象卻是集合概念的人類，無民事權(quán)利可行使的對(duì)象，無民事權(quán)利便無民事責(zé)任;三是人格損害賠償金和生態(tài)損害賠償金蘊(yùn)含的價(jià)值不同。人格損害賠償金的價(jià)值是尋求人與人之間的和解;而生態(tài)損害賠償金的價(jià)值是追求人與自然的和諧。

　　(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償金是行政懲罰性賠償金

　　生態(tài)損害賠償金不是傳統(tǒng)意義上的行政罰款，各級(jí)政府向義務(wù)人收取生態(tài)環(huán)境損害賠償金的手段是一種新的財(cái)產(chǎn)手段，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是一種行政懲罰性賠償金。

　　1.生態(tài)損害賠償金不是生態(tài)環(huán)境行政處罰金

　　生態(tài)環(huán)境行政處罰實(shí)際上是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反生態(tài)環(huán)境行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，“以增加義務(wù)或者減損權(quán)益”的方式予以懲戒的行為。生態(tài)環(huán)境行政處罰主體的權(quán)威性及處罰目的的公益性使其具有強(qiáng)制力，其對(duì)違法行為施加“增加義務(wù)或減損權(quán)益”的特征使其具備懲罰性，間接對(duì)生態(tài)環(huán)境損害具有補(bǔ)救和預(yù)防的作用。我國(guó)《環(huán)境行政處罰辦法》中將生態(tài)環(huán)境行政處罰界定為，縣級(jí)以上環(huán)境行政主管部門和其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政部門，依照法定權(quán)限和程序?qū)`反環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的公民、法人或者其他組織給予制裁的具體行政行為。而罰款在環(huán)境損害救濟(jì)中是適用最廣泛的方式，它是指環(huán)境行政主管部門對(duì)違反環(huán)境法律、法規(guī)的相對(duì)人做出要求繳納一定數(shù)額金錢的處罰方式。就環(huán)境違法行為來看，“以繳納一定數(shù)額金錢的行政處罰方式”具有社會(huì)必要性，這種行政處罰可以提升違法行為的外部成本，進(jìn)而促使環(huán)境安全得到保障。但當(dāng)其被置于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域用于解決生態(tài)環(huán)境損害問題時(shí)，其有效性往往備受質(zhì)疑。

　　第一，縣級(jí)以上環(huán)境行政主管部門和違反環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的公民、法人或其他組織之間爭(zhēng)論的問題只限于法定權(quán)限范圍內(nèi)的事宜，比如環(huán)境行政處罰金數(shù)額的多寡或者法律依據(jù)之類的事項(xiàng)。而這些問題可能并不是救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害最需要爭(zhēng)論的問題。第二，行政處罰罰款數(shù)額的規(guī)定較統(tǒng)一，而生態(tài)環(huán)境損害賠償金難以設(shè)置統(tǒng)一的數(shù)額。雖然我國(guó)《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等 20 種常用環(huán)境法對(duì)不同環(huán)境違法行為設(shè)置的最高罰款數(shù)額存在差異，比如，《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的罰款上限是 30 萬(wàn)元，而《大氣污染防治法》規(guī)定的罰款上限是 50 萬(wàn)元。但面對(duì)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害所需要支出的費(fèi)用，我們無法設(shè)定罰款上限或罰款區(qū)間。第三，行政罰款針對(duì)“違法性”行為，特點(diǎn)之一是具有強(qiáng)烈的對(duì)抗性，不適合解決涉及多方當(dāng)事人或者可能有多種解決辦法的爭(zhēng)議。然而，生態(tài)環(huán)境損害賠償不僅針對(duì)“違法性”行為，而且還需要針對(duì)那些“合法但不合自然規(guī)律”的行為。第四，行政處罰力度較之生態(tài)環(huán)境損害程度畸輕。以“塔斯曼海”油輪溢油事故案為例，溢油事故給我國(guó)渤海海域造成了嚴(yán)重的污染，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境也構(gòu)成巨大而嚴(yán)重的威脅，行政處罰數(shù)額與之相比只是杯水車薪，根本無濟(jì)于事。

　　2. 政府收取生態(tài)環(huán)境損害賠償金是一種新的財(cái)產(chǎn)手段

　　英美法國(guó)家中有關(guān)懲罰性賠償性質(zhì)一直存在爭(zhēng)議，但大多數(shù)人還是將懲罰性賠償作為民事性質(zhì)責(zé)任加以適用。由于大陸法系國(guó)家強(qiáng)調(diào)公私法分離，理論和實(shí)務(wù)界對(duì)于英美法中懲罰性賠償?shù)恼J(rèn)識(shí)較為模糊。大多數(shù)人認(rèn)為懲罰性賠償本質(zhì)上是公法責(zé)任，形式上又是民事責(zé)任，屬于公私不分的一種特殊責(zé)任。

　　筆者認(rèn)為，具體到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境損害行政懲罰性賠償是公法責(zé)任。作為公法責(zé)任的懲罰性賠償?shù)闹饕康牟皇菫榱搜a(bǔ)償受害人所受損害，而主要在于通過懲罰和遏制嚴(yán)重不法行為救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害。相反，民事責(zé)任通常是以補(bǔ)償受害人所受損害為目的，即使因?yàn)閷?duì)違反行為人處以損害賠償義務(wù)而間接產(chǎn)生遏制或者懲罰的效果，也僅僅是損害賠償制度的反射效果，這與作為公法責(zé)任的懲罰性賠償?shù)哪康氖峭耆煌摹?/p>

　　生態(tài)環(huán)境損害不同于個(gè)人利益的損害，個(gè)人不是生態(tài)環(huán)境損害的主體已是一個(gè)普遍共識(shí)。生態(tài)環(huán)境損害的客體實(shí)際上是對(duì)人類整體之環(huán)境利益的損害[16] 。以人類環(huán)境利益為判斷基準(zhǔn)，環(huán)境損害的內(nèi)容不僅包括我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第 2 條規(guī)定的 “包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”“影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體”，還包括種群、群落、生態(tài)系統(tǒng)以及景觀和生物圈相互間關(guān)系的情況、人類周圍活的世界的品質(zhì)這種情況、種群、群落、生態(tài)系統(tǒng)以及景觀和生物圈本身或相互關(guān)聯(lián)的事物的自然功能等情況的“不利變化”。一方面，面對(duì)不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害，民事賠償手段和行政處罰性救濟(jì)方式無法實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的有效和充分救濟(jì);另一方面，“有損有賠”不僅是民事救濟(jì)的基本理念，同時(shí)也是公法領(lǐng)域均可適用的指導(dǎo)方針。生態(tài)環(huán)境受損，也應(yīng)當(dāng)?shù)玫?ldquo;賠償”，“賠償”的對(duì)象是受損的環(huán)境，是環(huán)境利益。作為行政懲罰性賠償金的生態(tài)環(huán)境損害賠償金就是救濟(jì)環(huán)境損害的“一劑良藥”。

　　(三)設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害行政懲罰性賠償金的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

　　羅斯認(rèn)為，“社會(huì)秩序正常化的要求主要有兩個(gè)：避免人們之間相互侵害;人們應(yīng)當(dāng)履行責(zé)任。” 法律是實(shí)現(xiàn)這一社會(huì)目的的工具。設(shè)立懲罰性賠償金的根本目的并不是解決當(dāng)事人之間的糾紛，而在于調(diào)控社會(huì)，解決市場(chǎng)機(jī)制無法解決的問題[17] 。具體到救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害問題上，法經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為環(huán)境法所有的法律和制度，都應(yīng)該以維護(hù)人類整體之環(huán)境利益為目的。任何不符合這一要求的制度都可能需要被矯正。

　　1.經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)

　　懲罰性賠償制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論源自美國(guó)聯(lián)邦上訴法院第二巡回庭著名法官勒·漢德在 United States v. Car-roll Towing Co.一案中提出的漢德公式(也被稱作卡洛爾學(xué)說或卡洛爾公式)。但是在英美法系國(guó)家，該理論只被局限于侵權(quán)法領(lǐng)域的過失侵權(quán)制度中適用。筆者認(rèn)為，該理論可以引申到我國(guó)的環(huán)境法領(lǐng)域，對(duì)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害提供重要且有效的指導(dǎo)。懲罰性賠償?shù)幕驹碓谟谕ㄟ^最佳威懾使社會(huì)成本最小化。該理論的核心是，被告承擔(dān)的懲罰性賠償金的數(shù)額應(yīng)當(dāng)是被告造成的超過填補(bǔ)性賠償金部分的損失，即賠償填補(bǔ)性賠償金不能覆蓋的費(fèi)用。

　　2. 生態(tài)環(huán)境損害行政懲罰性賠償運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理

　　在經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下，填補(bǔ)性的賠償是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制失靈的矯正辦法之一。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，該辦法可以阻礙違法行為人將成本外部化。但是，在利益面前，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制會(huì)促使行為人選擇損害生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)方式。且填補(bǔ)性賠償完美發(fā)揮作用的前提是每一受害人的所有損失都得到了全部賠償。在救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害實(shí)踐中，這一假設(shè)是很難實(shí)現(xiàn)的，受害人是否有追償?shù)囊庠负湍芰呵也徽摚蛡€(gè)案中受害人的損失能否予以精確計(jì)算尚值得懷疑。而且訴訟程序中的訴訟成本高，且對(duì)于證據(jù)、訴訟技巧的要求也很高，不論是受害人還是受損的生態(tài)環(huán)境都很難獲得足額賠償。所以從客觀來看，二者是不可能得到足額賠償?shù)摹?/p>

　　在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮著基本的調(diào)整人們關(guān)系的作用。在自愿交易正常進(jìn)行的情況下，社會(huì)資源可以得到優(yōu)化配置，交易各方利益均可得到維護(hù)，但是在信息不對(duì)稱、市場(chǎng)不完全的情況下，就產(chǎn)生了市場(chǎng)機(jī)制之外的外部性行為。在負(fù)外部的情況下，外部性的成本就轉(zhuǎn)嫁給他人或社會(huì)承擔(dān)，從而造成社會(huì)福利的減損。解決外部性的方法主要有兩個(gè)：第一種，國(guó)家承擔(dān)相關(guān)成本，消除負(fù)外部性的不良影響;第二種，通過制度解決，讓行為人接受懲罰性賠償。

　　在行為人逃避法律責(zé)任或者現(xiàn)有法律制度下法律責(zé)任對(duì)于行為人施加的成本不足以抵消或者遏制違法行為時(shí)，那就需要對(duì)法律責(zé)任制度重新進(jìn)行設(shè)計(jì)和調(diào)整，所以從這個(gè)角度看，就會(huì)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害行政懲罰性賠償制度在彌補(bǔ)原有法律制度不足方面可能發(fā)揮重要的作用。

　　3. 生態(tài)環(huán)境損害行政懲罰性賠償金功能的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

　　在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，損害生態(tài)環(huán)境行為人逃脫責(zé)任的情形非常普遍。其中原因有很多，比如科學(xué)家們難以準(zhǔn)確度量生態(tài)服務(wù)功能損失，又比如，受害人由于舉證難無法確認(rèn)損害生態(tài)環(huán)境行為人。面對(duì)現(xiàn)狀，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償金的功能就是力圖實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償金與造成的生態(tài)環(huán)境損害相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，懲罰和遏制損害生態(tài)環(huán)境的不法行為[18] 。

　　第一，生態(tài)環(huán)境損害行政懲罰性賠償數(shù)額等于生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額時(shí)，才有可能減緩“種群、群落、生態(tài)系統(tǒng)以及景觀和生物圈相互間關(guān)系的情況、人類周圍活的世界的品質(zhì)這種情況。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害行政懲罰性賠償數(shù)額小于生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額時(shí)，理性經(jīng)濟(jì)人不會(huì)采取預(yù)防措施，而會(huì)任由生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生。且國(guó)家要替生態(tài)環(huán)境損害行為人承擔(dān)相關(guān)成本，消除負(fù)外部性的不良影響。第二，政府可以開展有效的市場(chǎng)調(diào)解。但是，生態(tài)環(huán)境損害賠償金的數(shù)額并不是比損害數(shù)額越高越好，這很容易造成對(duì)部分行業(yè)不當(dāng)?shù)拇驌簟?/p>

　　四、完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的對(duì)策

　　(一)以經(jīng)濟(jì)法中的懲罰性賠償規(guī)定為參照尋找出路

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域早已引入了懲罰性賠償制度。比如，《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第 55條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者提供不合格商品或者有欺詐行為的服務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費(fèi)者購(gòu)買商品的價(jià)款或者接受服務(wù)的費(fèi)用的三倍。”《中華人民共和國(guó)食品安全法》第 96 條規(guī)定：“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品……消費(fèi)者可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款十倍的賠償金。”《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》第 85 條規(guī)定：“由勞動(dòng)行政部門可以責(zé)令用人單位限期支付勞動(dòng)報(bào)酬、加班費(fèi)或者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償…… 逾期不支付的，可以責(zé)令用人單位按應(yīng)付金額百分之五十以上百分之一百以下的標(biāo)準(zhǔn)向勞動(dòng)者加付賠償金。”

　　筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)法是以社會(huì)為本位的法律，懲罰或威懾嚴(yán)重影響社會(huì)整體的人的利益的行為，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的社會(huì)公共利益是經(jīng)濟(jì)法的根本目的。經(jīng)濟(jì)法中的懲罰性賠償金是對(duì)損害社會(huì)公共利益的違法行為所規(guī)定的懲罰和制裁措施，其目的在于對(duì)嚴(yán)重不法行為的懲罰和制裁，維護(hù)社會(huì)公共利益。懲罰性賠償金是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法任務(wù)的重要手段。該手段除了可以解決市場(chǎng)在資源配置方面的無效和低效現(xiàn)象，比如外部性、公共產(chǎn)品短缺、社會(huì)分配不公等問題，還可以矯正政府失靈，比如設(shè)置懲罰性賠償金，可促使私人參與經(jīng)濟(jì)執(zhí)法活動(dòng)，也可彌補(bǔ)政府執(zhí)法的不足。

　　適用于經(jīng)濟(jì)法中懲罰性賠償?shù)倪`法行為，大概具有以下幾種特征：第一，受損主體不特定。經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域中懲罰性賠償制度所制約的行為造成的損害往往不特定，既對(duì)具體的民事主體的權(quán)益造成損害，又對(duì)其他社會(huì)權(quán)益造成損害。第二，違法行為人逃避責(zé)任的可能性大。第三，損害往往難以像商品那樣被準(zhǔn)確估價(jià)。

　　(二)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害需要設(shè)置行政懲罰性賠償制度

　　在簡(jiǎn)單分析經(jīng)濟(jì)法中懲罰性賠償制度特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害行為也具有類似特征。在救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害問題上，我們需要參照經(jīng)濟(jì)法中的懲罰性賠償制度設(shè)計(jì)一種類似的制度手段，適應(yīng)生態(tài)環(huán)境損害的特征，解決現(xiàn)有救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害手段乏力的問題。

　　第一，面對(duì)生態(tài)環(huán)境利益損害，填補(bǔ)性賠償“有心無力”。在經(jīng)濟(jì)法中設(shè)置懲罰性賠償制度是因?yàn)樘钛a(bǔ)性賠償不足以抵消或者遏制違法行為造成的利益損失。生態(tài)環(huán)境損害同樣如此，以往的救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害手段不足以懲罰和遏制生態(tài)環(huán)境違法行為，保護(hù)環(huán)境利益，實(shí)現(xiàn)“環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)”。

　　第二，設(shè)置行政懲罰性賠償金是政府高效履職的前提和保障。以重慶市第一人民法院在重慶市人民政府訴重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司等公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案為例，盡管法院判處被告支付 1441.6776 萬(wàn)元生態(tài)環(huán)境損害賠償金，我們暫且不討論最終的救濟(jì)效果如何，僅考察訴訟所需要的時(shí)間，也足以導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的后果變得更加惡劣，損害不可逆轉(zhuǎn)性持續(xù)發(fā)生。在已經(jīng)發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的區(qū)域，而其他行政手段又無法發(fā)揮作用時(shí)，地方政府必須先行實(shí)施適當(dāng)?shù)拇胧┓乐箙^(qū)域生態(tài)環(huán)境損害。費(fèi)用誰(shuí)來支出呢?如果這些措施不能積極地予以實(shí)現(xiàn)，那么防止生態(tài)環(huán)境損害的法律就無法發(fā)揮作用，而設(shè)置行政懲罰性賠償金是政府高效履職的前提和保障。

　　以公權(quán)力保障，政府的環(huán)境行政行為具有極高的國(guó)家權(quán)威性和強(qiáng)制力，更能體現(xiàn)“環(huán)境公共利益” 屬性，主要有以下三點(diǎn)好處：首先，可以迅速應(yīng)對(duì)環(huán)境問題，高效解決正在發(fā)生的致?lián)p行為，及時(shí)減緩損害不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì);其次，行政機(jī)關(guān)在預(yù)防或救濟(jì)環(huán)境損害領(lǐng)域作出的決定往往不是依據(jù)過去的事實(shí)，而是帶有預(yù)測(cè)未來的性質(zhì);最后，與司法機(jī)關(guān)相比，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員具備專業(yè)知識(shí)和行政經(jīng)驗(yàn)。這些特點(diǎn)有助于他們更好地作出判斷。

　　第三，生態(tài)文明建設(shè)對(duì)環(huán)境法治的新要求。單一的損害填補(bǔ)機(jī)制，不能滿足生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展需求。面對(duì)復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境損害問題，在現(xiàn)有的法律手段懲罰不力的情況下，如果不打破原有法律規(guī)則，只是繼續(xù)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)手段修修補(bǔ)補(bǔ)，最后的結(jié)果可能就是“不管如何健全環(huán)境法律制度都無濟(jì)于事”。既然經(jīng)濟(jì)法中可以突破損益均衡設(shè)置懲罰性賠償制度，那么涉及人類命運(yùn)和生存條件的生態(tài)環(huán)境問題，同樣可以設(shè)置懲罰性賠償制度，該制度是一種新的可有效救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的行政性賠償手段，重點(diǎn)是懲罰[19] 。

　　(三)調(diào)整繳納生態(tài)環(huán)境損害賠償金途徑

　　調(diào)整繳納生態(tài)損害賠償金的途徑是矯正對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償金法律性質(zhì)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)最直接最有效的辦法。將繳納生態(tài)環(huán)境損害賠償金的途徑由民事訴訟途徑調(diào)整至行政上的途徑，主要涉及以下幾個(gè)方面。

　　第一，構(gòu)建行政機(jī)關(guān)通過法定行政程序收取事前生態(tài)環(huán)境損害賠償金的途徑。在預(yù)測(cè)將要發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的區(qū)域內(nèi)，地方行政機(jī)關(guān)必須實(shí)施適當(dāng)?shù)拇胧┓乐箙^(qū)域生態(tài)環(huán)境損害。考慮到行政機(jī)關(guān)可能行使專橫的行政權(quán)力，行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)該收費(fèi)途徑前，應(yīng)當(dāng)制定“費(fèi)用負(fù)擔(dān)計(jì)劃”，并且舉行聽證會(huì)。隨后，行政機(jī)關(guān)根據(jù)計(jì)劃決定各義務(wù)人應(yīng)該繳納的生態(tài)環(huán)境損害賠償金額，并通知義務(wù)人。對(duì)于義務(wù)人滯納生態(tài)環(huán)境損害賠償金的情形，行政機(jī)關(guān)可以依法予以強(qiáng)制征收。國(guó)外多國(guó)已構(gòu)建收取事前生態(tài)環(huán)境損害賠償金的途徑，比如日本的事業(yè)者負(fù)擔(dān)金制度和法國(guó)的財(cái)務(wù)保證金制度[20] 。

　　第二，構(gòu)建行政機(jī)關(guān)通過法定行政程序收取事后生態(tài)環(huán)境損害賠償金的途徑。如果生態(tài)環(huán)境違法義務(wù)人不履行行政機(jī)關(guān)下達(dá)的行政命令，行政機(jī)關(guān)如何執(zhí)行該命令。在行政上的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)難以履行的情形下，有必要構(gòu)建確保義務(wù)履行手段，包括確立直接手段或間接手段。直接手段是指通過行政上的強(qiáng)制執(zhí)行收取生態(tài)環(huán)境損害賠償金的途徑;間接手段是指違法義務(wù)人的義務(wù)由他人代為履行也可以達(dá)到執(zhí)行目的，行政機(jī)關(guān)可以指派第三人或者由自己代為履行，再向當(dāng)事人索要費(fèi)用的途徑。

　　第三，由法院經(jīng)行政訴訟通道判決產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害賠償金。當(dāng)義務(wù)人對(duì)行政機(jī)關(guān)通過前兩個(gè)途徑收取生態(tài)環(huán)境損害賠償金行政行為不服時(shí)，義務(wù)人可以提起行政訴訟⑤。由法院決定，義務(wù)人是否應(yīng)當(dāng)繳納生態(tài)環(huán)境損害賠償金。