司法ADR對公正與效益的影響分析

　　替代性糾紛解決方式的產生,一開始就與效率問題緊密聯系。1951年美國賓夕法尼亞州法院根據立法決定將一定訴訟標的額以下的案件強制性地付諸仲裁處理是法院附設仲裁的起始。但這種方式真正蓬勃發展是在20世紀70年代末和80年代初。當時美國出現新的訴訟高峰,為了將法院從積案的壓力下解救出來,法院內部興起了一個案件管理活動,法官開始積極參與案件管理,各種ADR手段因此被引入,以促使當事人在訴訟的早期階段達成和解,這樣不僅可以節約法院的資源,還可以降低當事人的訴訟費用。替代性解決機制在保證效率的同時也保證公正的實現。司法ADR為爭議主體的當事人能夠有充分的機會參與程序,提出自己的主張和有利于自己的證據,并反駁對方的證據提供了平臺,以此促使法院作出盡可能有利于自身的裁判。從制度上充分地保障當事人享有行使程序參與權,訴訟程序的展開本身能為審判的結果帶來正當性。另外,ADR最大特點是第三方促成一個當事人雙方都愿意接受的利益糾紛解決方案,其本身就是雙發意志的匯合,是一個合作性的事業,因而有助于恢復當事人之間的溝通、信任和理解,從而達到社會公正。與傳統的訴訟相比,ADR方式中糾紛當事人之間更多的是合作,而不是斗爭,因而往往能夠“化干戈為玉帛”更加徹底的解決糾紛。最后,傳統的訴訟程序繁瑣、耗時,以至于訴訟來的正義太遲,正所謂“遲來的正義非正義”,這樣的話會損害司法權威,是人們對司法公正產生懷疑,而司法ADR方式可以彌補這個缺陷。

　　一、我國司法ADR對公正和效率的影響

　　司法ADR方式對現在的我國司法實踐有著重要的意義。最高人民法院院長王勝俊同志在《最高人民法院2010年工作報告》中指出:2009年,最高人民法院受理案件13318件,審結11749件,同比分別上升26.2%和52.1%;地方各級人民法院受理案件1137萬余件,審執結1054萬余件,結案標的額16707億元,同比分別上升6.3%、7.2%和16.4%。由此可見,法院受理案件增長率迅速,這種局面和美國70、80年代的“訴訟爆炸”有著驚人的相似,但在這些巨大的數字下面,法官的數量確沒有相應的增長,造成了法官審判壓力大增,也導致了當事人對司法效率和司法公正的質疑。各中滋味,也許只有當事人才能體會。在此背景之下,2010年6月28日,最高人民法院發布了法發〔2010〕16號《最高人民法院關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》,這個《意見》一共29條,分別從樹立調解意識,完善“調解優先”制度、規范調解活動和推動“大調解”體系的建設四個方面進行的規范和完善,是對我國司法ADR制度的有力推動,也是提高司法公正和司法效率的重要舉措。在《意見》中注重兩方面的協調:既要注意糾正不顧辦案效果、草率下判的做法,也要注意糾正片面追求調解率、不顧當事人意愿強迫調解的做法。在這個主的指導思想下,對實現司法公正與司法效率的協調統一具有重大的意義:

　　1.《意見》有利于保證司法公正。第一,貫徹了當事人自愿調解的原則。《意見》第十五條規定:要積極引導并為雙方當事人達成調解協議提供條件、機會和必要的司法保障。除了法律另有規定的以外,要尊重當事人選擇調解或者裁判方式解決糾紛的權利,尊重當事人決定調解開始時機、調解方式方法和調解協議內容的權利。自愿調解的原則是保證司法調解公正的前提,一方當事人不愿調解,而法院片面的追求調解結案率而進行調解,結果必然損害司法的公正和人民對法律的信任。第二,理清了調解和審判之間的關系,有利于保證司法公正。《意見》規定:首先要考慮用調解方式處理;要做到調解與裁判兩手都要抓,兩手都要硬;不論是調解還是裁判,都必須立足于有效化解矛盾糾紛、促進社會和諧,定分止爭,實現法律效果與社會效果的有機統一。要根據每個案件的性質、具體情況和當事人的訴求,科學把握運用調解或者裁判方式處理案件的基礎和條件。對于有調解可能的,要盡最大可能促成調解;對于沒有調解可能的、法律規定不得調解的案件,要盡快裁判,充分發揮調解與裁判兩種手段的作用。既要注意糾正不顧辦案效果、草率下判的做法,也要注意糾正片面追求調解率、不顧當事人意愿強迫調解的做法。要努力實現調解結案率和息訴服判率的“兩上升”,實現涉訴信訪率和強制執行率的“兩下降”。

　　2.《意見》有利于提高司法效率。第一,《意見》強調把調解貫穿于立案、審判和執行的各個環節,貫穿于一審、二審、執行、再審、申訴、信訪的全過程,把調解主體從承辦法官延伸到合議庭所有成員、庭領導和院領導,把調解、和解和協調案件范圍從民事案件逐步擴展到行政案件、刑事自訴案件、輕微刑事案件、刑事附帶民事案件、國家賠償案件和執行案件,建立覆蓋全部審判執行領域的立體調解機制。并在第八條到第十二條做了詳細規定。這個規定可以提高司法效率,如果案件進入訴訟階段,審限較長,對于法官和當事人都是一個漫長的過程。如果一些輕微的案件在立案,審判前就通過調解解決的話,那么無疑可以提高司法效率。第二,現在的調解多半是由法官主持進行,為原本將大量精力投入到重大案件審理中的法官,必須抽出部分精力調解,這不利于整體的司法效率和司法公正。《意見》第八條、第九條、第十條專門就這個問題做出了規定,并且在第二十九條做了保障性的規定:對經人民調解、行政調解、行業調解或者其他具有調解職能的組織調解達成的協議,需要確認效力的,有管轄權的人民法院應當依法及時審查確認;符合強制執行條件的,人民法院應當依法及時執行。具有債權內容的訴訟外調解協議,經公證機關依法賦予強制執行效力的,債權人可以向被執行人住所地或者被執行的財產所在地人民法院申請執行。這樣通過引入訴前調解、立案調解、庭前調解、委托和協助調解可以很好的提高司法效率,使法官可以把更多的經歷放在大案要案和一些不能被調解的案件上,從而保證整體的司法效率和司法公正。

　　二、我國司法ADR之缺陷和改進

　　《最高人民法院關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》的頒布對于我國司法ADR的發展有著重要的影響。可以保證司法公正和提高司法效率,但是不可否認的是這個意見中還有些缺陷和遺憾。

　　(一)ADR的規范性文件之間關系需理清

　　在2010年8月28日通過,2011年1月1日施行的《中華人民共和國人民調解法》建立了一個以國務院司法行政機關為主導的,人民調解委員會為主體的,法院可以最終確認的人民調解模式。在《人民調解法》第二十六條中規定人民調解員調解糾紛,調解不成的,應當終止調解,并依據有關法律、法規的規定,告知當事人可以依法通過仲裁、行政、司法等途徑維護自己的權利。但之前的《意見》第十一條規定:在案件受理后、裁判作出前,經當事人同意,可以委托有利于案件調解解決的人民調解、行政調解、行業調解等有關組織或者人大代表、政協委員等主持調解,或者邀請有關單位或者技術專家、律師等協助人民法院進行調解。這兩個條文似乎有矛盾之處,《意見》認為案件進入司法程序還可以人民調解,但《人民調解法》認為調解不成通過仲裁、行政、司法程序解決,就意味著不能再進行人民調解了。關系理不清楚,結果會造成一個案件不斷的調解,增加當事人的負擔和人民調解員、法官的壓力,不能體現司法ADR模式的兼顧效率和公平的本意。

　　(二)制度和人員保障不到位

　　《意見》第十條規定:在案件移送審判業務庭、開庭審理之前,當事人同意調解的,要及時進行調解。要進一步加強庭前調解組織建設,有條件的人民法院可以探索建立專門的庭前調解組織。要進一步優化審判資源配置,有條件的人民法院可以探索試行法官助理等審判輔助人員開展庭前調解工作,提高調解工作效率,減輕審判人員的工作負擔。在實際情況中,我國近年不少中級法院及基層法院設立的經濟糾紛調解中心,該類法官專司調解職能,不司審判。現在在制度安排上并沒有給這些人一個正確的定位,其實這些法官可以稱為“專門調解人”,國家可以投入人力、物力和財力將人民法院內部的“專門調解人”整合成一個專門負責調解案件不審判的群體。這類群體的人員應該具備基本的法律素養和豐富的人生經驗,這樣既可以減輕法官的審判壓力,相對人民調解來說更具有權威性,甚至可以大膽設想一下,“專門調解人”可以成為一個長期固定的職業存在下去。在《人民調解法》第十三條也規定人民調解員由人民調解委員會委員和人民調解委員會聘任的人員擔任。筆者也建議此類的人民調解員可以成為“專門調解人”,在制度、財政等方面保證他們工作的正常運行,這樣可以使他們處在一個公平公正的地位調解糾紛,增加公信度,這是對司法ADR公正和效率的重要體現。

　　三、總結

　　最高院提出的“大調解”無疑是我國司法ADR的巨大進步,它首次以司法解釋的形式把調解提到了優先的地位,并把調解貫穿于立案、審判和執行的各個環節,又進一步完善了人民調解、行政調解和行業調解,這在提高司法效率和司法公正方面有積極的意義,之后《中華人民共和國人民調解法》的頒布對人民調解的推動力也是值得期待的,這部法律第一次明確以法律的形式規定了人民調解。但值得注意的是,ADR的規范性文件之間關系不清楚,《意見》和《人民調解法》之間有不銜接的地方,另外,制度和人員保障不到位。因此,希望盡快協調司法ADR規范性文件的關系和完善制度和人員的保障,真正的推動司法公正和司法效率。