經濟新常態下公私合作項目法律風險問題研究

　　摘要：在經濟新常態下,新的經營合作方式出現在人們的視野中,不僅極大地豐富了市場經濟的多樣性,同時也為經濟的發展提供了更加穩定的市場基礎。在公私合作項目,即PPP項目中,由于合作各方的法律風險管理意識不足,導致項目實施過程中出現各種制約項目發展的問題,造成項目預期目標難以實現,給我國經濟的發展造成了一定程度的打擊。因此,研究PPP項目中法律風險問題對于項目的實施和發展具有非常重要的意義。通過對法律風險問題的研究,制定完善的預防和管理對策,能夠有效提高項目風險抵抗能力,促進市場經濟發展。

　　本文源自中國市場,2020(30):172-173.《中國市場》(周刊)創刊于1994年，由中國物流與采購聯合會主辦。《中國市場》宗旨讓世界了解中國市場，讓中國企業邁向世界市場。《中國市場》定位：投資者、創業者、企業家的讀物，連接國際國內兩個市場的窗口。《中國市場》賣點：重大經濟問題研究;重大市場現象報道;市場分析、預測、展望國內外商務信息;創業資訊;品牌展示

　　公私合作項目,即PPP項目,是政府部門與社會民營企業,在基礎設施建設、公共工程建設、社會服務領域等方面進行合作的項目。這種項目開展模式能夠充分發揮出政府牽頭的作用,利用社會資金和力量完成社會建設的目的,在項目合作過程中,不僅能夠實現互利共贏,同時也共同承擔項目帶來的風險。在廣義的PPP項目中,政府與社會民營企業之間的關系是垂直的,政府通過授予民營企業一定期限內的公共設施經營權或者建設權等,允許社會資金力量參與到公共設施的經營建設中。在狹義的PPP項目中,政府與社會企業的關系為合作關系,在項目的開展過程中,政府與企業需要全程參與到項目的建設和經營中,這種情況下的合作深度更高。我國PPP項目作為經濟新常態下的市場活動重要形式,發揮著重要的作用,因此如何做好項目法律風險的管理,對于我國基礎社會和公共服務的建設經營具有非常重要的意義。

　　1、法律風險

　　在進行PPP項目合作過程中,會涉及眾多經濟活動,其中包括融資、建設、經營、管理、移交等,這些經濟活動由于流程復雜、環節多、時間長、參與各方多等眾多因素,導致項目面臨一定的法律風險,需要進行分析和謹慎對待。

　　1.1政府法規導致的法律風險

　　眾所周知,法律是用來規范人們行為的規范,具有普遍性和程序性,但同時法律也具有一定的局限性,導致法律法規與社會活動、行為產生矛盾,產生這一情況的原因多是由于法律法規與社會發展的節奏不適應,無法適應當前社會的變化。[1]PPP項目作為新的合作模式,目前尚未建立健全的法律規范和體系對其進行約束和管理,因此在項目開展的過程中,如果使用其他的法規強行對PPP項目進行管理,就會導致項目活動受到制約,甚至導致項目無法執行,最終失敗。例如,在項目建設完成后,私營企業想通過股權回購的方式退出項目,但是財政部下達的《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》對股權回購進行了限制,導致私營企業無法退出,這種情況就會造成管理周期延長,增加項目經營的不確定性,對于融資方和私營企業來說,都要承擔非常大的風險。

　　1.2行政因素造成的法律風險

　　行政因素導致的法律風險是在PPP項目中風險概率較高的一種。在項目合作中,政府部門發揮著非常重要的作用,對于合作的全過程產生重大影響。如果政府部門在合作過程中濫用職權,或者相應的資金補貼發放不到位,就會導致相應的法律風險。通常情況下,政府部門主導PPP項目的開展,如果出現濫用職權現象,例如在土地審批方面出現違規用地情況,就會給項目造成嚴重的法律風險。[2]由于PPP項目的資金來源一部分包括政府的補貼資金,如果政府對補貼資金進行限制,就會導致項目資金鏈出現問題,造成項目建設或者運營管理工作無法繼續進行,增加私營企業的壓力。除此之外,在項目開展過程中,還可能出現政府方面不作為引起的法律風險,這一情況主要體現在對項目開展監管不到位,或者由于管理不到位問題出現惡劣的公共事件等,給項目帶來嚴重的負面影響。

　　1.3司法因素造成的法律風險

　　在PPP項目的開展過程中,由于合同涉及多方參與者,所以合同體系非常復雜,這就導致其中涉及眾多的法律關系,一旦在項目開展過程中出現了糾紛,就需要對責任界定和解決方式進行判定。此時選擇何種訴訟程序,或者適用何種法律就成了項目的法律風險之一。[3]由于PPP項目沒有相關的法律體系,所以在糾紛的解決中,只能依靠合同文件和其他法律進行解決;又由于法律的適用條款和合同的規定內容不明確等問題,就會產生爭議,為項目參建的各方帶來相應的風險。不僅如此,很多糾紛在發生后,由于找不到相應的法律條款進行解決,最后只能不了了之,給項目開展造成嚴重的影響,甚至導致項目無法繼續進行,以失敗告終。

　　2、應對措施

　　2.1盡快完善PPP項目的立法

　　通過對于PPP項目的法律風險分析發現,其中大部分風險的發生都是由于PPP項目合作模式沒有專門的法律體系,無法有效對其行為進行規范所導致的。因此,盡快完善PPP項目的立法能夠有效解決當前項目活動中面臨的大多數法律風險。據統計分析發現,目前世界上有50多個國家制定和完善了PPP項目的法律政策,能夠有效對項目的開展進行約束,例如最早應用PPP項目的英國具有健全的PPP項目法律體系,日本就從英國引進了相關的法律內容,制定了國內的PPP項目相關法律法規。[4]除此之外,在法律的應用過程中,很多法律的規定在一定范圍內會出現沖突的情況,法律之間的沖突不僅無法有效解決項目面臨的內容,同時還會使問題更加復雜,所以在立法的基礎上,需要對法規的適用性進行研究,避免出現法律矛盾。

　　2.2完善行政監管機制

　　在PPP項目開展過程中,會涉及眾多的內容,例如立項、土地等,都需要通過行政部門進行審批。這些行政因素一定程度上會造成產生法律風險的出現。例如上文列舉的不作為、濫用職權等。為了有效降低行政因素造成的PPP項目法律風險,就需要加強行政監管機制建設,提高審批速度,控制審批流程,同時在相關部門的監管之下,防止出現腐敗、濫用職權等行為,為PPP項目的開展提供可靠的行政保障。[5]例如,在項目的相關審批工作中,可以有原本的分散式審批方式轉變為集中審批,不僅能夠節約大量的時間,同時還能夠提高審批的效率,促進PPP項目穩定進行。

　　2.3建立健全的糾紛解決機制

　　不論何種合作方式和經營模式,在市場運行過程中都不可避免地會產生糾紛和問題,由于PPP項目的特殊性,在遇到問題時通常難以快速有效的解決,給項目的開展造成了非常不利的影響。所以建立健全的糾紛解決機制是解決PPP項目糾紛問題的有效方法。[6]由于PPP項目涉及政府和私營企業,政府既是項目的參與方,同時也是行政流程的監督方,這種雙重屬性導致糾紛問題解決非常棘手,為了保證糾紛解決的公平公正性,就需要給予私營企業更大的訴訟和糾紛解決自由,合理維護自身的權益。

　　3、結論

　　綜上所述,在經濟新常態下,我國經濟發展的各個領域都取得了非常巨大的成果,不同的合作模式和經濟活動方式豐富了我國的經濟體系,使其更加穩定。但是對于公私合作方式來說,由于法律體系不健全,相關影響因素過多,導致項目合作本身面臨巨大的法律風險。為了在項目開展過程中有效規避風險,就需要根據當前的市場環境,對可能產生的風險和危機進行分析,同時做好相應的預防和處理措施,在風險和糾紛發生后能夠恰當的維護自身利益,為我國市場經濟的健康發展夯實基礎。

　　參考文獻：

　　[1]沈蕾,陳戎,孫春曉,等.新常態下我國PPP項目發展能力提升研究[J].改革與開放,2019(9).

　　[2]花育萍.PPP模式法律問題研究——以南寧市為研究重點[J].中共南寧市委黨校學報,2019,21(4).

　　[3]劉又銘.PPP項目融資及風險問題研究[J].中國國際財經(中英文),2018(8).

　　[4]王海雙.新常態下企業金融投資風險與控制策略研究[J].今日財富(中國知識產權),2019(1).

　　[5]王堯.新常態下企業風險管理的控制探討[J].經貿實踐,2018(5):247.

　　[6]李濤,夏凡.PPP項目風險分析及其應對策略——以華夏幸福公司為例[J].商業會計,2019(5):28-30.