一、城市新公共管理:多極數字管理體系

一般來說,以政府機構與公眾及私人組織之間的相互作用水平為準,政府管理方式發展至今經歷了信息、交互、提交和交易這四個階段[1](見表1)。目前處于交易階段,這一階段政府管理方式不再是單純的信息發布與公共服務提供,而是政府信息、服務的融合,公眾通過政府信息平臺能夠更方便進入一個多機構、多服務的政府管理系統。這也是政府管理方式的一次變革,其更關注政策或戰略的制定,為公眾和企業提供更有效的全面在線服務媒介,而且能夠借助外部的技術和人力資源來完成這些活動。這一階段,受眾能夠全面與政府服務機構交互,享受全面和制定式的信息及公共服務。這是一個更加復雜和不斷完善的系統,豐富的信息、交易平臺及多媒介是主要的特征。交易階段的政府管理模式的一個明顯特征是政府顯著的數字及多極化特征,因此,這一階段的政府也被成為“數字政府”。數字政府包含狹義和廣義的定義,美國得克薩斯州數字政府規劃中將數字政府明確定義為:“各級政府與公眾、企業之間借助電子通信技術開展的政府活動,包括:產品及服務的提供和購買,產生及接受(政府)指令,提供及獲取信息以及完成金融交易”。[2]

數字政府被認為是新公共管理理論革命最后的實踐,成為公共部門改革公共服務的主要推動力,其對政府管理的影響更傾向于歸入后新公共管理理論。　最早的數字政府可以追溯到1997年,由美國國家科學基金會發起并逐步引入。1997年,基于一份關于21世紀邁向數字政府的報告,美國國家科學基金會開始指導美國聯邦政府利用Internet技術來提高公共服務透明度,由此利用現有的先進技術建立高效數字政府的理念雛形,隨后發展迅猛并得到推廣和應用。僅1997年,世界范圍內有1915個中央級政府機構建立了相應的政府公共網站,2000-2001年,短短一年,這一數字增長到9363個,美國以擁有403家政府公共服務網站(這里,僅以數量計,不論服務質量)獨霸數字政府發展鰲頭,一些發展較早的國家包括法國、巴西、葡萄牙及丹麥等。Gartner將數字政府的特征概括為:“數字政府,即通過各種技術、網絡及新媒體發展,推動政府機構內部及社會外部的連續轉型,從而對政府提供的公共服務,參與公共事務活動的能力和管理水平進行最優化的結果”,其實質是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo進一步概況了數字政府區別于傳統政府的主要功能:(1)公眾獲知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性規則;(3)公眾借助政府提供的數字平臺和公共協助更有效地取得個人利益;(4)政府之間活動及政府與企業之間活動的便利和公開;(5)政府對政府的信息和服務融合;(6)公眾參與公共管理活動的更廣泛性。[5]數字政府將進一步帶動整個社會信息技術的融合和應用,形成“數字政府———數字企業———數字公眾”三位一體的“數字社會”。Fang將數字政府的交互內容概況為八種:政府—市民,市民—政府,政府—企業,企業—政府,政府—政府供職人員,政府—政府,政府—非營利組織,非營利組織—政府。數字政府的建立需要重視其中的五種關系:市民—政府,企業—政府,政府—政府,政府—非營利組織,政府—政府供職人員。[6]

具體來看,首先,市民—政府的關系反映了公眾個人對政府提供的公共信息與服務的需求,這些服務包括發放有關許可和執照,如駕駛許可,漁業許可等,不僅包括納稅人對中央政府及地方政府的稅費支付,也應該囊括政府對納稅人的退稅等服務。其次,企業—政府的關系主要是企業、商務活動及合作組織對政府提供服務的需求,包括營業許可,用工信息及經營選址等服務。最后,政府—政府,政府—非營利組織,政府—政府供職人員的這三種關系源于其三者相互之間及其內部代理機構及政府供職人員提供與完善政府服務的要求,包括政府公務活動、政府采購、政府內部資金轉移及其他相關的服務。目前,數字政府的發展階段主要存在于市民—政府,企業—政府,政府—政府這三種關系之間,尤其是前兩種服務需求較大,發展較快。[7]根據上述八種關系,多極數字管理體系的運行機理可以展示為圖2。如圖2所示,城市數字管理系統是不同機構與組織之間相互傳遞信息,內外部聯動的“開放式循環”,其中內部的信息雙向流動包括地方政府與中央政府之間,以及這兩級政府與非營利組織之間的交流,外部信息流動分支包括地方政府與公眾之間,以及地方政府與企業之間的相互傳遞,這里,地方政府不僅承擔著本級政府與公眾和企業之間的信息、服務聯通,更重要的是公眾及企業與中央政府之間信息交換的媒介,中央政府發布的各種信息,需要通過地方政府的相關活動進行傳遞和解讀,因此,地方政府在整個數字整合系統中承擔著舉足輕重的作用,是中央政府信息傳遞與反饋的主要渠道,這顯示出城市管理系統的重要性,地方政府建立的城市管理系統不僅提供了公眾與企業及其他組織需要的信息及服務來源,而且是貫通中央政府信息上下流動的決定性環節,通過地方政府實施的城市管理系統,中央政府的各種信息及政策才能得到順暢的發布和貫徹,意味著借助于城市管理系統,地方政府成為中央政府實現其政策目標的主要執行者,也是公眾及企業信息及其他服務需求的主要提供者。

二、全國省會數字城市管理體系構建的綜合比較

根據城市管理體系運行的主要組成部分,我們選擇政府門戶網站開通情況、城市管理專門機構的設立、城市管理專門條例或規定頒布情況、城市管理分類規章及制度頒布實施情況以及數字網格化管理模式建立等五個方面的指標,對全國31個省會城市(包括直轄市)的數字城市管理體系進行了比較。(1)從擁有政府門戶網站情況看,全國31個省會城市(包括直轄市)無一例外都建立了政府門戶網站,提供有關政府政策文件、法律法規信息、重大事件、經濟社會發展狀態、近期工作進展、公共服務信息等一系列瀏覽和查詢服務,并提供政府直屬機構及各相關部門的鏈接,實現了政府信息與機構的互通互聯,體現出政府信息化建設初步成功和“數字城市”打造的前期成果。(2)從頒布專門性城市管理條例情況看,除天津和長沙外,其余城市都沒有出臺相應的城市管理專門條例,城市管理法制體系的建立相對滯后,統領性的城市管理條例出臺勢在必行,其頒布實施將有助于完善城市管理法律法規體系,為未來城市管理的法制化創造必要條件。(3)從城市管理分類條例或規定實施情況看,市容環境衛生管理、市政管理和園林綠化管理規定實施情況最好,除烏魯木齊和蘭州外其他城市都有市容環境衛生管理規定,市政管理規定僅長春和烏魯木齊沒有,園林綠化管理規定沒有出臺實施的是石家莊和蘭州。(4)從數字網格化城市管理模式建立情況看,北京、上海、天津、重慶、西安、成都和昆明都已經啟動,其中重慶和成都不僅較早推行實施了數字網格化管理模式,且取得了較好的成效,在此方面已走在全國前列。

綜合來看,有兩項指標沒有體現的為北京、重慶、南昌、杭州、南京、合肥和廣州;表現較好、僅有一個指標沒有達到的城市包括上海、西安、成都、昆明和長沙;而表現最突出,所有指標都有所作為的是天津,顯示了天津市近年來對城市管理工作常抓不懈、突出重點、統籌規劃、強調落實獲得的良好成效。通過對全國省會城市管理體系的綜合比較,發現以下幾個特點:(1)從管理主體上看,政府仍是城市管理活動的組織者、指揮者及承擔者,目前通過營利性企業和非政府組織配合政府提供公共物品與服務的城市較少,政府管理城市的任務艱巨且過于繁雜,無法完全發揮其最重要的市場維護和監督職能,管理主體過于單一,不利于分擔政府管理事務,一定程度上降低了城市管理運行效率。(2)從管理技術上看,數字網格化城市管理模式僅在幾個城市得到應用,大多數城市還沒有建立起科學的數字城市管理系統,一定程度上反映出目前管理技術相對滯后的現狀,制約“柔性化”城市管理的轉變及發展。(3)從管理手段上看,包括城市交通管理、市容環境管理、舊城區改造管理、公共服務保障、公共安全管理、綜合執法等多個領域的城市管理運行系統整合仍需時日,不同城市都不同程度地存在完善與修訂城市專門性管理條例、加強城市管理資源整合和配置的問題。(4)從管理目標上看,城市管理目標的法制化是保證其實現的首要因素,我國法制化的城市管理體系雖已起步,但進展較慢,目前還沒有城市形成較成熟的城市管理法典,管理目標多體現為政府短期政策目標,從城市長遠發展角度考慮形成的固定化城市管理目標仍是未來政府城市管理活動的努力方向。

三、建立多極數字城市公共管理體系的政策建議

1•建立現代城市管理三元治理結構。加快引入私營部門、第三部門等新的組織要素,建立由政府、企業、社會組成的多元化主體城市治理結構,以彌補政府失靈和市場失靈。這種三元治理結構中,政府是組織者和指揮者,其行為決定和影響其他城市管理主體的活動方式和活動效果;營利性企業和非政府組織配合政府提供城市公共物品與服務,其有利于分擔政府管理事務,提高城市管理運行效率和效益;社會公眾作為基礎通過公開與不公開途徑參與城市管理活動,推動城市管理機制內生化轉變。[8]其中,政府突出其統領與指導作用,企業突出其專業與獨立作用,社會突出其監督與制衡作用,完成“小政府+大社會”的改造,對于城市公共服務中的自然壟斷產品,建立嚴厲的政府監督下的市場供給體制,對于共有資源或純粹公共產品和服務的供給,政府作為投資主體可以通過市場交易委托給專業的建造者或經營者,提供高效高質的第三方產品或服務。[9]

2•運用先進數字信息管理技術提升“數字城市”水平。“數字城市”提供給城市管理強大的技術和數據支持,使城市管理各部門能夠最大限度地利用城市資源,實現工作流程的標準化、規范化和網絡化,作為其中重要組成的“數字城管”,更是強調運用信息技術、地理信息技術、無線通信技術等現代科學技術,在城市管理信息綜合平臺基礎上建立綜合性的管理信息系統,提供準確、適時、有效的信息搜集和加工處理,為城市管理者的決策和職能履行服務。[10]目前,“數字城管”已發展到城市部件管理和萬米單元網格相結合的階段,初步實現對城市管理對象的定量、定性和定位,為實現城市管理工作的快速性和準確性提供了基礎的數據保障。因此,應加快建立市區兩級網格化管理體系,并在此基礎上搭建城市管理信息綜合平臺,推進綜合性管理信息系統的建設,從市區兩級完成城市部件管理和萬米單元網格的整合互通,在技術上保證城市管理系統的安全高效運行。

3•推進城市管理資源和管理體系整合。城市管理運行系統內容繁雜,包括城市交通管理、城市市容環境管理、城市舊城區改造管理、城市公共服務保障、城市公共安全管理、城市綜合執法等多個領域,涉及面多,牽涉面廣,必須采用科學的管理手段才能達到整合管理資源、管理機制,提高管理效率和管理水平的目標。繼續加快建設城市交通誘導信息系統,建立ITS(智能交通系統),通過大范圍和密集的信息交換及集成,組織管理交通運輸,緩解交通擁阻,提高出行質量。完善城市基礎設施和公共服務的快速應急管理,建設快速搶險信息系統,形成突發環境、安全及災害事件的應急處理系統。[11]目前全國許多城市已完成突發環境、安全與災害事件應急處理預案的編制,但具體的處理流程及機制設計還未落實,應急與預警處理體系建設相對滯后,應進一步加快應急處理流程及機制設計,并建立統一指揮與調度體系,保證各區域應急資源、信息之間的統籌調配。

4•提高城市管理決策系統效率。隨著城市化的快速發展,城市運行系統日趨復雜,各種活動頻率增加,對城市管理決策的要求進一步提升,決策時需要兼顧社會系統、經濟系統、空間環境系統以及工業、商業、金融、交通、郵電通訊等各部門子系統之間的協調一致,[12]因此,城市管理決策需要運用系統原理,突出決策的針對性、優化性和統籌性,通過對城市管理目標、任務、方式方法、手段、資源、軟硬件條件等各組成要素和大量信息進行系統地歸納分析,經過可行性研究、咨詢、論證及必要的聽證過程,促使管理有序化、決策科學化。

5•探索建立新型高效城市委托管理模式。探索建立新型的政府城市管理委托化模式,大力吸引民間資本參與公用事業投資,鼓勵多種合作形式的試驗,在城市基礎設施和公用事業的不同領域、不同環節引入多樣化的競爭方式和投資主體。城市委托管理模式,就是在保持公用事業所有權公有的前提下,政府公用事業管理部門依照法定程序,通過市場競爭從公開市場選擇企業,按照雙方簽訂的契約對城市基礎設施、公用事業進行建設和管理,形成嚴格意義上的委托合作關系,選擇的企業性質可以是私營企業、國有企業、公私合營企業或外資企業,在經營管理過程中接受政府部門和市民監督。[13]這種委托管理模式不僅能夠提高管理效率,發揮市場主體的專業優勢,提高管理和技術水平,改善服務質量,還能有效預防政府直接承擔管理事務過程中存在的低效與腐敗,越來越成為城市管理的主要運行模式。