一、縣級政府行政改革的困難

我國縣級政府進行了數次改革，但成效不大。缺乏自主創新機制或許是主要原因。我國的縣域社會經濟狀況差異極大，但縣級政府的行政改革方案卻基本雷同。改革的集中領導方式使處于較低層級的縣級政府在歷次改革中承受著上級政府規定的制度框約和指標化壓力，指導行政改革的政策性文件往往明確規定了縣級政府改革的方案，包括機構設置和精簡比例。規制的統一性與縣域經濟社會發展的不平衡，一方面，造成一些縣級政府管理資源的嚴重浪費，另一方面，又導致一些縣級政府管理資源的嚴重不足。由于自上而下的統一性的改革往往很難真正解決縣域實踐中各地不同的問題，同時改革又往往觸及地方政府的自身利益，因此，縣級政府對改革常常持消極的態度，不少縣級政府行政改革只是搞形式，走過場，應付了事。比如，為了完成精簡指標，將行政編制人員分流到事業單位、將幾個機構象征性地合并到一個機構，等改革風頭一過，人員、機構又復歸原位，甚至變本加厲。因此，行政改革不能取得實效。歷次縣級政府行政改革之所以沒有取得預期的成效，關鍵的原因在于，沒有形成清晰的、綜合的改革戰略。回顧當代中國行政歷次改革，在市場化改革之前，行政改革主要停留在以精簡為目標的機構、人員撤并上，隨著商品經濟的發展，市場化改革趨勢明朗，1988年的行政改革正式提出轉變政府職能。政府職能的轉變成為行政改革的核心問題，并明確將定職能、定機構、定編制的“三定”原則規定為行政改革的重要指導原則。1992年及其以后的改革主要伴隨市場經濟體制建設進程展開，改革的方向是建立適應社會主義市場經濟的行政管理體制，并繼續將轉變政府職能作為行政改革的核心和根本途徑。

轉變政府職能是行政改革的重要環節，只有切實轉變職能，機構精簡才能徹底，就像一個包攬全部社會事務的政府不可能成為真正的有限政府一樣，這已為歷次改革實踐所證實。因此，1988年提出轉變政府職能標志著對行政改革內在規律認識的深化。然而，同時也必須認識到，轉變政府職能并不是行政改革的唯一途徑，因為政府職能背后實有更為深層的制約因素，或者說，只有在突破深層的制約因素之后，強調轉變職能在行政改革中的核心作用才具有實質意義。否則，所謂的“轉變職能”往往會流于口號或成為遮掩實質矛盾的借口。概括地說，所謂的深層制約因素主要包括權力結構與行政生態。從權力結構層面而言，職能的確定、職能的劃分、職能的配置、職能的履行都由權力主導或需要權力參與，政府職能的轉變往往是在既定的權力結構與權力博弈中尋求突破。如果權力結構沒有發生重大的調整，政府的職能轉變就往往很難取得實質性的成效。當前縣級政府行政改革面臨困境的一大根源就是沒有觸動計劃經濟時代遺留下來的行政管理體制，從更深層上說，也就是沒有調整和改革傳統的權力結構。自上而下的改革路線圖表明了這一點，改革實踐中來自上級政府種種干預和壓力表明了這一點。從行政生態層面而言，政府的職能與行政生態有著極為密切的聯系。政府組織與宏觀、微觀的行政生態發生著信息和資源的交換和互動。不同的發展道路和發展階段對政府的職能有不同的要求，不同的經濟社會發展水平對政府的職能有不同的要求，不同的地域文化、風土人情，特別是被管理者的素質也會深刻影響政府職能及其行使方式。也就是說，政府職能實際上不是一個抽象的概念，而是一個需要放置到歷史的、具體的行政生態中才能確定與理解的概念，相同的政府職能與不同的行政生態環境相配合，會產生不同的行政效果。相同的職能配置卻產生不同的行政效果，除了行政主體本身的原因外，差異的行政生態也是重要的影響因素。行政生態分析對于行政改革的意義在于，自上而下、統一規劃的改革方案在豐富多樣的行政生態中必然會遭遇尷尬，成功的行政改革必然是對地方傳統文化、習俗、需求、期望乃至歷史記憶的適應與回應。

二、當前面臨的問題與挑戰

（一）定位不準確

雖然我們能夠從理論上指出在社會主義市場經濟體制下政府職能是什么，但是不難發現，在現實中常常遇到不少行政行為越位、錯位和缺位的現象，存在該作為的不作為，不該作為的亂作為問題。特別是政府職能的條款如何從書本上的理論定位，變成在現實中較有操作性的現實定位，仍然沒法落實。

（二）轉移定位難

雖然政府職能很難定位，但也不是說我們目前連大致的原則要求都沒有。更不是說政府及其部門的公務員不懂得有關“越位、錯位、缺位”的原則。客觀地講，并非全部不懂得“移位”，而往往是人為的“不愿意移位”。其中既包含在“退位”中移位不主動不積極，不喜歡從無限政府轉為有限政府，從管理型轉為服務型；也包含在“進位”中移位有畏難、有推諉，特別是在加入WIO之后，如何適時增加政府職能來指導行業協會，指導市場主體在諸如反傾銷等國際貿易競爭及其爭端解決方面，該進位的沒有及時主動轉移定位。所以，即使是在政府職能大致明確的情況下，要使過去的“越位、錯位、缺位”行為調整移位到應有位置也是很困難的。

（三）評判不具體

政府職能有沒有轉變，轉變的快慢優劣如何，至今仍然缺乏具有權威性的評判組織和評判標準。雖然人大機關和組織人事部門對政府官員履行職責的情況能夠例行述職評價或考核。但常常停留在表面上。不少地方對政府和官員的德、能、勤、績、廉的考評常常千篇一律，形式主義居多，求真務實很少，具體職責履行到什么程度才算優劣很難界定。或將忙忙碌碌等同于勤政，或將越俎代庖看作全面履行責任，或將集體成績吹成個人功勞。這種復雜的主客觀環境必然使政府績效考評工作存在難真實的問題。進而影響政府職能的轉變。

（四）資金短缺

目前，不少地方的辦公經費不到位，現行的財政支付制度很難保證足夠經費供給政府部門在職責范圍內有效地開展活動。這往往導致一些地方政府部門、鄉鎮政府及其機關工作人員利用權力向企業、向農民要錢，巧立名目或變相搞亂收費。財政支付乏力，入不敷出，要么不履行政府職能，要么四處籌款以彌補政府職能運行費。經費不足，容易產生“不干是失職，干也是失職”的兩難矛盾。這是政府職能難以根本轉變的物質保證問題。

三、變革措施

縣級政府是地方政府的重要組成部分，在國家治理和政府運轉中發揮著不可替代的作用。在新的形勢下，進一步轉變行政職能，規范行政行為，提高行政執行力，圍繞提高行政能力和執政水平，堅持立黨為公、執政為民，實現政府決策科學、執行堅決有力、監督透明公正，是縣級政府應該做的，努力把自身建設成為開拓創新、陽光透明、務實高效、清正廉潔的縣級政府。縣級政府作為直接面對群眾的低層級政府，應當強化社會管理和公共服務職能。社會管理職能包括如下重點領域：規范社會組織或團體，培育社會治理的多元主體；創設完整的社會規制體系，推行社會安全系統工程；實施配套的社會政策，維護社會公正；樹立科學的發展觀，培育健康的市民社會；調整社會管理執行機構，健全政府社會管理體制。政府公共服務領域應集中選擇在如下重點領域：提高政府公共教育服務的水平，普及義務教育；提高政府社會保障公共服務水平；提升政府公共醫療服務水平；提高政府科技服務的公共服務水平等。在理順縱向維度的職能基礎上，縣級政府要充分考慮當地公共問題的特殊性和公共管理的目標，建立基于地方公共管理需要的政府職能體系與機構設置，克服過分強調與上級政府機構對應的機構設置模式。應當按照職能本身的特點與管理的有效性與便利性，科學合理地劃分各項職能。通過整合職能，拓寬一些職能部門的職能范圍，向大經濟、大農業、大交通、大文化、大環保等大職能部門過渡，向“寬職能、少機構”方向發展。同時要將原先由政府承擔的一些競爭性、贏利性職能從政府的職能體系中剝離來，交給市場或社會中介組織去做。政府在公共物品提供上要走出單一的“生產型供給”模式，通過購買、外包、合同租、公私合營等方式實現公共物品的“采購型供給”。政府機構的設置要根據公共物品供給模式的變化進行相應地調整。

職能變革必然要求權力結構的調整與革新，這不僅是因為沒有相應的事權和財權，職能難以履行，更為重要的是，改革是在一定的權力結構與權力博弈中進行的，權力本身主導或參與了職能的劃分、職能的配置以及職能的履行。從這一角度來講，沒有權力結構的變革，就無法推進和實現職能的變革，這也正體現了行政改革新戰略視野中三個層面變革良性互動的必然要求。權力變革也涉及橫向與縱向兩個維度的問題。橫向維度的核心問題在于在一級政府內建立決策、執行、監督的合作制衡格局。改變封閉的決策模式，重視人大、政協參與決策、輔助決策的功能，暢通公民參與渠道，維護和實現公民基本的政治權利，重視和匯聚民間智慧，增強政府決策的回應性。規范決策程序，健全咨詢、執行、監督、反饋等決策機制，加強常規決策的制度化，減少領導人決策的隨意性，同時重視建設完善非常規決策的機制，增強突發事件的應對能力。決策的有效執行依賴于政府職權的完整性，需要建立政令暢通、執行有力、各職能部門分工合作的良好關系。整合優化部門機構，避免職能交叉重疊，將同類性質或性質相近的行政管理事務并人一個部門或機構進行系統性綜合管理。加強和完善監督體系，強化對行政主體的監督，進一步增強監察、審計機構的獨立性。進一步發揮人大、政協的監督功能，形成適度的權力制衡體系和機制。除了政府系統內部的監督之外，更重要的是引入民主機制，暢通民主監督渠道，加強新聞媒體、社會輿論的監督力度。

權力變革的縱向維度主要涉及府際權力合理配置問題。增強縣級政府的自主權，確立縣級政府的法人主體地位是理順縱向關系的重要原則和目標，要轉變行政性分權的方式，通過法律形式，具體規范縱向層級之間的職責權限，并運用合法程序處理縱向爭執，切實維護縣政府的自主權。但是，縣級政府的自主權必須建立在法治之上，也就是說，縣級政府享有自主權，但權力的行使受到嚴格的監督，上級政府、同級黨委、人大和司法機關等構成制度監督，控制政府權力的行使。縣級政府作為直接面向民眾的基層政府，一定要建立有效機制保障民眾對政府的民主監督，促使政府為公共利益服務。在維護縣級政府自主權的同時，中央政府要強化在全局性公共事務方面的制度化權威，通過法律規范、行政監督、財政控制等手段維護中央的權威和政令的統一和暢行。即使在西方國家，對地方政府自主決定其事務的權力的限制也是一直存在的，地方自治政府通常一直受到中央政府的指導與控制。主要表現為，由國家制定的地方政府行為法案、國家對地方政府安排的監督以及規定市政委員會享有特殊職能的特別法案和實施這些職能的特定方式等等。權力結構的縱向變革涉及府際關系的改革。改革市管縣體制，實行市縣分治是當前可供選擇的改革路徑與方向。

建立市管縣體制的初衷在于推動中心城市的發展，并充分發揮大中城市的輻射帶動作用，解決城鄉分割問題，促進城市行政區與城市經濟區基本重合，協調經濟管理與政治管理之間的關系。市管縣體制實行20多年來，盡管在推動城市化進程和發揮大中城市中心作用等方面起到了一些積極作用，但是隨著環境的變化，這一體制的負面影響逐漸顯現。如增加了地方政府層級，提高了政府運行成本，加劇了市縣利益沖突，不利于縣域經濟的發展。在工業化社會，集聚工業經濟的城市向農村轉移支付是解決城鄉差別擴大的主要途徑。但在市管縣體制下，城市是經濟中心與政治中心的統一體，城鄉利益分配向政治中心轉移，從而出現農村向城市“反哺”的不正常現象。因此，我國農村發展的相對滯后有著體制性原因，解決城鄉差距要從行政體制改革人手。市縣分治模式將城市型行政建制與廣域型行政建制區分開來，依據不同行政建制的特點與性質進行治理，有利于推進我國政府管理的專業化與科學化，同時弱化了地方政府之間縱向的行政隸屬關系，賦予了縣級政府更大的自主性、能動性，并充分保護縣域公共利益。這或許也是我國新農村建設從被動依賴的“輸血型”模式向自主發展的“內生型”模式轉變的制度基礎。改革開放以來，我國歷屆政府都重視行政體制改革，縣級政府行政改革的成就也是有目共睹的，但是我國的經濟體制改革更徹底，市場經濟發展更快，國際化進程更迅速，從而使縣級政府現行行政體制改革處于相對滯后的不適應狀態。總體來說。我國地方政府行政體制還較多地保留著封建專制傳統和計劃經濟時期形成的集權體制，因此，未來的地方政府行政改革應該是以下放權力和擴大地方政府自主權為主要特征的改革，從而形成與市場經濟相適應、與國際管理慣例相接軌、能充分發揮地方政府積極性并惠及廣大農村和農民利益的行政體制。這不僅是縣級政府改革的戰略方向，也是我國地方治理的大趨勢。