１　郵政普遍服務的社會學意義

１．１　普遍服務的社會學概念

在社會系統范疇，公共服務向普遍服務轉化的瓶頸是提供地域全覆蓋的基礎網絡，但由于物理條件限制，絕大部分公共服務企業不具備無盲區的網絡結構，目前只有郵政網絡能夠下沉到鄉鎮乃至村郵站，投遞郵路通過人畜合作或與其他代步工具配合，可以通達人類居住的任何地方，在服務區域、服務對象、服務價格方面，基本達到了普遍服務的內涵要求。因此，一提到普遍服務，就會讓人聯想到郵政，不難看出，郵政普遍服務是一項社會稀缺服務，提供郵政普遍服務的網絡資源是社會系統中的稀缺資源。

１．２　郵政普遍服務在社會系統中的地位

郵政普遍服務是特定行業范疇的狹義概念，國際郵政聯盟對郵政普遍服務沒有明確定義，也沒有明確具體的服務內容。２００４年萬國郵政聯盟國際局總局長托馬斯•利維在世界郵政日賀詞中講到：“誠然，當我們講到一項服務處處在人們身邊時，我們指的是郵政普遍服務”，萬國郵政聯盟對郵政普遍服務的解釋顯然超越了行業界限。郵政聯盟鼓勵各國政府在各自國內的郵政法中，明確規定郵政普遍服務的內容，各國政府可以根據自身條件，制定符合本國實際的服務內容，因此郵政普遍服務并沒有明確的內容邊界。行業范疇的普遍服務是社會系統普遍服務的組成部分，從狹義到廣義，實現兩者之間互聯互通的條件主要體現在以下兩方面。

１．２．１　政策界限

《中華人民共和國郵政法》對我國郵政普遍服務的定義為：按照國家規定的業務范圍、服務標準和資費標準，為中華人民共和國境內所有用戶持續提供的郵政服務。規定的郵政普遍服務業務范圍包括：信件、單件重量不超過５ｋｇ的印刷品、單件重量不超過１０ｋｇ的包裹寄遞以及郵政匯兌。上述業務范圍是國家規定的法定范圍，郵政企業必須提供，但上述規定并沒有明確限制郵政企業提供其他種類的普遍服務。從廣義的普遍服務屬性理解，凡由郵政普遍服務網絡提供的普遍性社會公共服務，都具有普遍服務屬性，包括農村及偏遠地區的普惠金融，代理代辦公共、公用服務，農資配送，政府購買的惠民服務，“三農”服務，縣以下快遞服務等，與社會公共服務有較大的交集。最近，國家郵政局提出了“五個郵政”概念，其中普惠郵政涉及普惠金融和普惠快遞內容，突破了傳統普遍服務內容（信函、包裹和匯兌）的狹義空間。

１．２．２　網絡特性

并不是所有網絡都具有互聯互通的物理條件，比如水、電、煤氣網絡，由于傳輸內容單一，不具有兼容性，這些網絡被限制提供更多的公共服務。郵政網的物質基礎主要是網點和郵路，受物理條件約束較小，通用性較強，所以郵政網具有較強的兼容性，是形成郵政新業務的關鍵資源。長期以來將郵政網視作承載郵件傳遞的專用網，這是對其價值的狹義認識。郵政營業網由于密度高、分布廣，公用性強，它也可以是一個普惠金融網、快遞與物流配送網、商業和文化產品分銷網、公用（共）事業代理代辦網。目前郵政承載著郵政信函、包裹、儲蓄、匯兌、快遞、物流、集郵、報刊發行及其他代辦業務，但絕大部分局限于企業自營業務，其社會公用性仍顯不足；郵政投遞網由于覆蓋無盲區，在平面媒體傳播、實物配送領域更是無可復制，同樣兼容性較強。因此，它是廣義上的泛實物傳遞網。

２　公共服務均等化的網絡瓶頸

２．１　基本公共服務均等化的目標和障礙

經濟系統的變革，導致一些地區貧富差距拉大，致力于提供更多普遍服務，滿足全體公民基本生活需求和服務，向社會成員提供均等的基本公共服務，是現代政府的基本職責之一。黨的十六屆四中全會首次提出公共服務均等化原則，黨的十七大進一步把社會建設列為全面建設小康社會的重要目標和任務，并確立了社會建設中改善民生、加快公共服務體系建設的基本方針和中心內容。十七大報告指出，“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化，引導生產要素跨區域合理流動”，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系已成為到２０２０年全面建成小康社會戰略目標的重要內容。公共服務均等化有助于公平分配，實現公平和效率的統一。當前，我國基本公共服務的非均等化問題比較突出，并由此導致地區間、城鄉間、不同群體間在基礎教育、公共醫療、社會保障等基本公共服務方面的差距逐步拉大，并已成為社會公平、公正的焦點問題之一。實行公共服務均等化在當前具有非同尋常的重大意義，是縮小城鄉差距和貧富差距以及地區間不均衡發展的重要途徑。中國實現公共服務均等化的歷程剛剛起步，實現均等化的理論基礎相對薄弱，實現均等化的途徑和策略不夠清晰，實現均等化的制度不夠健全，制度之間缺乏系統化安排。

２．２　中國在公共服務領域面臨的嚴峻挑戰

我國在公共服務領域面臨的挑戰主要有：一是公共服務需求壓力大。改革開放初期，由于經濟發展方式以效率為導向，經濟發展“三駕馬車”———外貿、投資、消費注重物質層面的供給，而忽略了精神和文化層面的供給，造成公共服務供給不足，需求積壓，不能有效釋放；二是公共資源配置不均衡。由于我國地域跨度大、人口基數高、地區經濟發展不均衡，欠發達地區對公共服務的投入有限，導致公共資源配置不均衡。上述挑戰的背后，是提供公共服務的基礎設施瓶頸。復制一張公共服務網絡存在以下三方面障礙。

２．２．１　建設成本瓶頸

普遍服務的基礎條件是必須有一個地域全覆蓋的服務網絡，由于公共服務領域的物理網絡具有固定成本偏高的經濟特征，一般企業不具備創建物理網絡的資金和時間，加上普遍服務的價格受國家管制，價格形成機制不適用市場規則，資本投入與收益低于市場預期，降低了非公經濟的介入。即便是國家資本也只能循序漸進，量力而為。現有的公共服務網絡，絕大部分都付出了較長的時間成本，比如水、電、煤氣網絡，無不經歷了百年以上的資源積累，但仍無法實現網絡覆蓋無盲區，成為實現普遍服務的障礙。因此，直到今天，普遍服務仍然是公共服務行業社會責任追求的目標，也是國際電聯發展的宗旨。

２．２．２　公共資源配置瓶頸

絕大部分公共服務網絡需要參與土地、道路、能源、環境等社會公共資源的配置，國家不會為每一項單獨的公共服務提供有限資源的配置。搭建社會共享的公共服務平臺，節約有限的公共資源，實現公共服務資源集約化配置，是促進公共服務均等化的有效途徑。

２．２．３　規模經濟瓶頸

絕大部分公共服務網絡，由于服務集中度偏低，業務分散，規模經濟效應呈現不足，往往依賴國家財政或公共政策保障。服務網絡的瓶頸環節若僅為單一業務服務，網絡資源不可能達到最優配置，只有允許其他企業通過這個瓶頸環節，有限的資源才能實現效率最大化。郵政普遍服務融入基本公共服務具有雙重意義：一是緩解公共服務供給不足問題。公共服務供給不足的背后，是服務基礎設施的成本缺口，政府有提供公共服務的意愿，但私有資本沒有購買偏遠地區公共服務的動力；二是解決公共資源配置不均衡問題，由于現有公共服務企業不具備提供普遍服務網絡的能力，因此政府即便有資本，也找不到提供公共服務的渠道，郵政普遍服務有望成為破解公共服務均等化的途徑。

３　郵政普遍服務內容的拓展方向

３．１　服務多樣化是各國郵政的拓展方向

國際郵政聯盟對郵政領域發展的評價是：由于電子通信的替代作用和金融危機，造成了信件量的持續下降，但各國郵政都在尋求產品和服務的多樣化，越來越多的郵政在提供金融服務、電子服務、物流服務及其他多種服務。在國際郵政聯盟框架內，德國郵政集團是歐洲地區處于領先地位的物流公司，旗下包括敦豪、德國郵政、郵政銀行、英運物流四大著名品牌，是歐洲地區領先的物流公司。在過去十幾年里，德國郵政經歷了歷史性改革，從國有制單位轉型成為德國郵政國際集團。德國郵政被劃分為四個自主運營的部門，即郵政、物流、速遞和金融服務，走全球化之路，提供標準化郵件快遞、貨運以及一站式服務是德國郵政的發展目標，但上述業務絕大部分都要依托郵政網絡提供，具有社會系統服務普遍性特征。德國郵政依托敦豪跨國快遞企業，一方面彌補了郵政普遍服務的虧損，另一方面實現了國內快遞業務的普遍服務，并通過跨境服務實現了持續盈利。２０１３年，中國郵政集團營業總收入３　６２５．４億元，同比增長１３％，其中郵政金融、保險（自營加代理）占業務總收入的６０％以上，普遍服務網絡正在成為多樣化服務的綜合平臺，成為減輕財政資助壓力、維持普遍服務可持續發展的基本策略。

３．２　普遍服務面向社會系統的拓展內容

公共服務可以根據內容和形式分為：基礎公共服務、經濟公共服務、公共安全服務、社會公共服務。基礎公共服務是指那些通過國家權力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產、生活、發展和娛樂活動等需要的基礎性服務，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎設施，郵電與氣象服務等。經濟公共服務是指科技推廣、咨詢服務以及政策性信貸等。公共安全服務是指軍隊、警察和消防等方面的服務。社會公共服務則是指社會發展領域的教育、科學普及、醫療衛生、社會保障以及環境保護等。社會公共服務是為滿足公民的生存、生活、發展等社會性直接需求，如公辦教育、公辦醫療、公辦社會福利等。按照郵政普遍服務的網絡特征，適宜介入基礎公共服務及社會公共服務領域———郵政企業憑借普遍服務的網絡資源，具有參與上述公共服務的基礎條件。

３．２．１　社會公共服務領域

鑒于我國大政府、小社會的行政格局尚未根本改變，保障性資格審查和發證服務一直由龐大的政府部門直接承辦，但各類社會保障款項，如低保、離退休企業金、失業救助金、重大醫療救助保障金、住房優惠補貼金、獨生子女教育補助、社保補貼金、拆遷安置款、小城鎮發放的農村土地流轉費等，由于涉及面廣、受惠群體分散、款額不大，通常委托金融部門發放，郵政企業現有的普惠金融網絡在社會保障服務方面較銀行系統更有優勢。今后隨著小政府、大社會行政機構改革，部分政府職能將向社會組織轉移，郵政企業將有更多的參與機會。

３．２．２　基礎性公共服務領域

郵政企業可以有條件地參與，尤其是商業化運營的水、電、煤氣、有線電視、公共交通、鐵路、電信、普惠金融、農村快遞等網絡型服務，由于這些企業對外服務窗口稀缺，郵政企業可依據優勢互補原則，為基礎公共服務企業提供受理與繳費服務，為農村及偏遠地區提供普惠金融、快遞服務、電子商務等服務，與企業共享服務成果。隨著人民群眾生活質量的提高和社會經濟對郵政基礎設施的要求，傳統的信函和包裹業務逐漸被摒棄，而時效性、便利程度更高的實物傳遞方式逐漸獲得人們的普遍認同，狹義的郵政普遍服務向廣義的社會系統普遍服務轉化，傳統郵政業務向公共服務領域拓展將是郵政業轉型發展的必然趨勢。中國郵政集團公司作為國內最大的實物傳遞企業，也是城市規劃中唯一認定的郵政基礎設施，應充分發揮國家普遍服務網的優勢，突破服務內容和服務水平約束，承擔起公共服務的主導職能，為人民群眾及社會經濟文化提供多樣性、高質量的郵政服務。

作者：陸培敏 朱衛平 單位：上海郵政工程設計研究院