一、城市管理行政執法的內涵

城市管理對一個城市的發展有著至關重要的作用，它是一種以開放、復雜的城市系統為對象，基于城市發展的信息流，通過經濟、行政、技術等手段，圍繞城市發展的重要決策，來規范、協調多方利益關系的行為。廣義的城市管理是一個集合社會、經濟等方面的系統組合，狹義的城市管理則是具體到城市基礎設施建設、規劃、以及公共服務的一項管理活動。而行政執法則是行政管理的一項具體地行為載體，被授權的行政部門，為了維護社會基本運行秩序，依據法律，對違法行為采取的管理和處罰行為。本文的城市管理問題研究對象為狹義的城市管理范圍內的行政執法。

二、當前我國城市管理執法存在的問題

（一）行政偏離執法程序，缺少必要監管

在城市綜合行政執法過程中，行政執法行為偏離法定操作程序的情況普遍存在。我國《行政處罰法》明確要求當行政執法部門做出行政處罰時，應遵循公正、公開的原則。但在城市管理執法過程中，不按照法定程序實施處罰的現象依舊較為普遍，并且缺乏有效監管機制。在實踐中，因為對行政執法程序的忽視，對扣押的財物不開具任何單據或清單，不填寫相應的行政執法文書；部分罰款不開具相應的通知單；不告知當事人權利義務；裁決下達在先，詢問取證在后等一系列行為都違背了法律規范。對于這些不恰當行為，相關執法人員并沒有受到相應處罰，依舊我行我素。除非被媒體曝光，或者被當事人向上級投訴，不然很少會去追究他們的責任。

（二）執法過程中行政人員的道德行為失范

近幾年，城管執法沖突事件頻頻見諸報端：2013年延安城管執法時跳腳踩頭；2015年菏澤單縣城管對小販強行拉扯同時還打傷拍攝者等。行政執法的過程也是一種個人利益與社會利益的博弈，公共行政倫理要求行政權力在運作過程中，實現的是公共利益，但是在金錢的誘惑下，行政執法人員出于利益驅動，往往喪失行政倫理道德，導致公共權力出現異化，對于不給予好處的商販或經營者要么暴力執法，要么故意刁難，濫用職權。為了滿足個人的權力欲望和經濟利益，忘記自己的行為代表著政府部門的形象、忘記了人民才是授予其公共權力的人，其行為導致的惡劣后果將嚴重破壞黨和政府的形象，擾亂社會風氣。

（三）媒體缺乏責任意識，激化對立情緒

以九江市為例，在2015年6月九江市執法局潯陽區一名桂姓隊員在附近執法時，被一家燒烤店老板用刀刺傷。究其原因，老板違規經營，見執法人員收繳其桌椅攤點，最終導致暴力抗法，攻擊執法人員。盡管事實如此，但當時的網絡上卻有公眾號發出九江市城管暴力執法，店主出于自衛誤傷執法人員的信息，盡管后證實為不實信息被刪除，但是充分反應了個別媒體缺乏輿論倫理，歪曲暴力抗法的事實，激化對立情緒的事實。在新媒體飛速發展的今天，人們可以隨時隨地，不經驗證地將視頻、文字發送到網絡。作為矛盾沖突的重災區，城管暴力執法該類話題屢見不鮮，盡管視頻存在片面與虛假報道，但是由于之前城管暴力事件確實普遍存在，對執法部門的社會形象產生了惡劣的影響，導致民眾已然形成了先入為主的觀念，城管就是暴力的代名詞。

三、解決城市執法問題的相關對策

（一）加強執法人員責任建設和道德建設

通過執法人員的行政倫理教育與道德教育相結合，做到內外雙控制。具體來說，政府可以通過健全行政執法監管制度、營造和諧執法環境、宣傳行政倫理教育來保證行政人員的內律和自省，樹立正確的倫理價值觀，使行政倫理責任根植于行政執法人員內心，從而保證公權的正確行使和公共行政目標的實現。在具體的行政執法過程中，城市管理執法人員應將自己視為一名普通群眾，站在群眾的角度思考并解決問題，而不應當自認為是權力的代表。只有這樣，在遇到執法糾紛時，才能做到反思反省自身行為，行使好人民公仆的職責，承擔公民應有的責任與義務，保障人民眾的合法利益。對不負責任的執法人員，濫用行政權力的行為，加大處罰力度，純潔行政執法隊伍。

（二）改進執法方式，減少暴力沖突

城市管理執法部門作為權力機關的組成部分，擁有強制性執法的權力。但這并不意味著可以采用粗暴和武力的手段來進行管理。執法部門所采用的執法方式就是執法理念的具體實踐和表現方式。通過審視以往的執法方式和暴力執法、暴力抗法等事件的起因和經過，不難發現較為野蠻的執法方式總是一個導火索。因此，若要降低暴力事件的發生，必然要改變以往以強制性執法為主的執法方式。在執法的過程中，應當以柔性的執法方式如行政指導，說服教育，行政獎勵等為主。在柔性執法方式無法解決問題的情況下，再輔以強制性的收繳和罰款等方式。以當前一大社會熱點為例，流動商販亂擺地攤影響城市風貌，城市管理執法人員收繳商販的商品從而引發暴力沖突。這個問題的根本原因是城市嚴重缺少集中的小型交易市場。針對這種情況，執法人員應一方面通過教育方式讓商販明白為什么要對其進行執法，使商販從心里認知自己的錯誤所在。同時，城市建設部門應當建立統一的地攤市場或者規劃專門的區域，為商販提供集中地交易場所，從根本上解決商販亂擺地攤影響城市環境的問題。當然，我們也不排除有部分店家或商販蠻不講理，故意擾亂正常的城管執法，甚至可能威脅到執法人員人身安全，對于這種情況，在柔性執法無法解決的情況下，給與其嚴厲的處罰。總的來說，城市管理綜合執法應該積極探索出，在適應法治的環境下，靈活采用剛性手段和柔性手段相結合的方式，化解與相對人的對立矛盾。

（三）積極利用數字化城管系統，強化對執法過程的監管

數字化城管網站系統并非新概念，它是一個連接社會公眾與政府部門的互動平臺。社會公眾可以通過該系統可以進行城管問題的舉報與投訴，以及對城市各行業信息的查詢與咨詢；而政府部門則可以利用該系統發布政策信息與數字化城市管理系統信息，以及定期發布各區域工作情況。但是目前很多地方，并沒有充分利用該電子化系統，只將其作為電子政務的一種形式。因此，強化數字化城管的切實運用，以此作為行政執法的一種監督手段，將系統的有效數據納入相應的考評系統中，公開公正的對各部門工作進行評價。市民可以進入政府官方網站進行在線咨詢，還可以使用網站資源進行信息服務和便民服務。此外，還要利用平臺、手機軟件、建立公眾參與子系統，包含市民投訴功能、社會監督舉報功能、執法業務公開功能、信息發布功能、交流互動功能，進一步增強公眾的知情權，促進行政執法公正、公開、透明。

（四）優化城管綜合行政執法的績效評價系統

一些學者認為，要使得行政管理人員能夠公正公平地行使公共權力，就必須對行政人員進行有效地績效評估，而這種績效評估不局限于部門內部，同時應該讓群眾和其他服務主體參與到績效評估中，通過接受公眾的監督和考核來保證政策執行沒有偏離政策方向，公共權力沒有異化。簡而言之，就是建立以公眾滿意度為執法績效考核的重要指標，以此來優化執法部門的績效評價系統。行政執法部門的工作效率如何，執法人員是否做到全心全意為人民服務，不應單以查處違規事件的數量作為標準，而應該考核執法人員的具體行政行為是否解決了城市管理的具體問題，人們是否從中獲益。執法人員的一切行動應堅持以法治和公民需求為導向，只有將公眾滿意度納入執法人員績效考核指標體系當中，才能使執法部門的工作真正為人民謀福利，為城市發展做貢獻，從而獲得公眾的認可。因此，優化對行政執法人員的績效評估和管理是端正城市管理執法人員形象、提升城市管理水平的一個有效舉措。一方面，建立科學合理的考核評價子系統。在指選擇指標方面，要包括質量指數如執法程序是否標準、事件處理效率；職業素質指數如在工作中是否體現愛崗敬業、遵紀守法；民意指數則來源于被管理對象和社會對執法人員的客觀評價。另一方面，建立績效考核獎懲制度。對績效考核結果不達標、執法方式不恰當或存在不文明行為，產生負面社會效應的單位或個人，上級機關必須嚴格懲處，以重塑執法部門的形象，維護其公信力。

（五）城市執法過程中，進行以多元治理為主體的協同機制創新

如今，政府面臨的城市管理環境復雜多變。單一的政府管理已經不適合多元社會的發展趨勢，它需要眾多社會組織、市場機制、社會公眾等多元主體的共同參與來管理社會公共事務，這是一個必然趨勢。所以，政府及其職能部門作為唯一主體的城市管理模式正受到嚴峻挑戰。而國內外優秀的城市管理經驗告訴我們，通過不同主體間的充分合作，構建協同創新機制，有效提高城市管理的質量和效率。由于在治理主體多元化的背景下，各個城市治理主體的地位并不是平等的，作為城市治理的參與者，其他主體仍要接受政府的管理。因此，政府所倡導協同治理的城市管理模式要堅持以政府主導，其他多元主體積極參與，這將是城市管理今后發展的必然趨勢和最佳方案。強調執法部門，民眾，媒體等主體間的相互信任，以此為基礎促進政府與其他主體之間良性互動、協同推進。要充分發揮政府部門與其它治理主體各自的功能優勢，通過整合信息、溝通宣傳等方式，使他們充分配合工作，來共同完成城市發展目標。在城市管理的行政執法過程中，執法部門應該主動做到信息公開，文件要求該怎么做，執法人員會怎么做，用什么方式執法，執法效果如何等信息，都應該及時告知社會，民眾和媒體通過了解行政執法的真實情況進行輿論監督，媒體傳播和公共參與，以此營造一種和諧，真實的執法環境。否則，如果主體相互間不信任，不配合、不溝通、不協調就會造成整個城市管理系統的矛盾重重，激化各種對立情緒，致使整個城市管理工作陷于一種雜亂無序的境地，最終阻礙城市發展。

作者：卜琰婷 單位:江西財經大學