12030可持續發展議程和可持續發展目標

2015年9月召開的的聯合國可持續發展峰會是人類歷史上的一個里程碑。大會的成果文件《改變我們的世界：2030年可持續發展議程》（簡稱《2030議程》），載入了得到所有成員國同意的17個可持續發展目標。這些目標將從2016年開始生效，為今后15年的國際發展提供方向。可持續發展目標通過17個一級目標及169個二級目標攜手所有國家和所有利益相關方在人類、地球、繁榮、和平和伙伴關系五大領域采取兼顧可持續發展三個方面（經濟、社會和環境）[1]的行動（聯合國,2015a）。雄心勃勃的可持續發展目標為各國所接受開啟了新發展議程的關鍵一步，但在今后的目標實施過程中將面臨著一些重大挑戰。首先，很多評論認為，和只有8個一級目標和21個二級目標的千年發展目標相比，可持續發展目標在試圖涵蓋更廣泛的發展內容的同時失去了重點，從而給實施增加了難度。因此，每個國家還需要根據自己國家的國情設定國家目標。第二，可持續發展目標包含了一些難以量化的環境和社會目標，如，目標4.7中提到了關于掌握可持續發展知識和技能的目標，這給目標進展的衡量帶來了一定的困難。聯合國目前還在對二級目標下面的具體指標進行研究，將于2016年3月公布最終結果。第三，國家層面的數據收集將最終決定目標進展的衡量情況。如MichaelAnderson（曾任英國首相卡梅隆的聯合國發展目標特使）所說，拿涉及到營養的目標2來舉例，在193個簽署了目標的成員國中，只有74個國家目前有足夠的數據來衡量是[2]否能夠達到目標（TheEconomist,2015）。來自數據方面的挑戰將需要成員國在統計方面增加更多的投入。

2綠色經濟是實現可持續發展目標的工具

在2012年的“里約+20”會議確定了“綠色經濟是實現可持續發展的一個重要工具”（UN，2012），并要求聯合國系統向對綠色經濟感興趣的國家提供支持。既然綠色經濟與可持續發展的關系已在2012年就被確認，為什么這個提法卻沒有出現在2030議程的17個可持續發展目標中呢？首先，我們認為，綠色經濟沒有出現在2030議程的可持續發展目標中并不是談判的失敗或者是綠色經濟地位的改變，而是成員國為了避免談判受到不必要的干擾而達成的默契。“里約+20”的成果文件雖然肯定了綠色經濟，但當時的談判過程非常艱苦，會后關于綠色經濟的爭議仍然存在。仍然有觀點認為，環境問題是富裕國家的問題，綠色經濟也許可以在發達國家開展，但并不適合發展中和欠發達國家。另外，由于綠色經濟強調清潔生產和低碳發展，認為傳統的“先污染后治理”的發展路線不可持續，有觀點認為綠色經濟是變相的貿易保護，發達國家會通過綠色經濟將環境標準強加在它們身上，以此制約它們的經濟發展。雖然綠色經濟已經開始被越來越多的國家認可并且作為國家戰略，但在可持續發展目標的談判中重新開啟之前已經爭論多時的話題的可能性仍然存在。為避免給可持續發展目標的談判造成不必要的障礙，成員國在談判伊始就似乎有了不再討論綠色經濟的默契。其次，作為“實現可持續發展的一個重要工具”，綠色經濟的作用主要體現在可持續發展目標的實施方面，而不是成為其中的一個目標。可持續發展目標是《2030議程》中的新議程，而綠色經濟則已經出現在了2012年“里約＋20”會議的議程中。經過3年的發展，綠色經濟已經由議程發展成為了一個操作工具，可以幫助成員國推動可持續發展。具體來說，一個國家可以把可持續發展目標作為起點，利用綠色經濟這個工具考察哪些政策可以被用來調整國民經濟中的總供給和總需求，以便找到有效、公平、環保的方法來實現可持續發展目標。在衡量方面，綠色經濟指標也是幫助實現可持續發展目標的一個工具。如之前提到，17個可持續發展的一級目標下面還有169個二級目標和將于2016年3月公布的具體指標。綠色經濟指標可以從設計政策的一開始就和可持續發展目標的具體指標掛鉤，從而確保政策從設計到實施到監測評估的每一個階段都為實現可持續發展的二級目標服務，進而實現一級目標。最后，綠色經濟的許多內容其實已經被蘊含在了不同的可持續發展目標中。綠色經濟強調通過向經濟的綠色化轉型投資，從而達到經濟增長，環境保護和民生改善的目的。如果仔細分析這17個可持續發展目標就可以發現，綠色經濟強調的內容已經包含在其中。比如，消除貧困，獲取可靠和可持續的現代能源，促進包容性及可持續的經濟增長，減少國家內部及國家之間的不平等，應對氣候變化，以及可持續利用海洋和森林資源并且遏制生物多樣化喪失等。因此，綠色經濟雖然沒有以目標的形式出現在可持續發展目標中，但是這并不意味著可持續發展目標中沒有綠色經濟的存在。相反，綠色經濟的精髓已經被包含在了現有的目標當中。如果說綠色經濟的地位和“里約＋20”會議時有了任何變化的話，那就是綠色經濟將在幕后全面發揮它工具的作用，在操作層面給成員國啟動可持續發展政策提供抓手，推動可持續發展目標的實現。

3里約＋20后的綠色經濟活動進展

“里約＋20”標志著綠色經濟工作的全面開啟。經過了3年的時間，綠色經濟已經在政策研究和國家項目等方面有了一些進展。

3.1綠色財政政策

要實現綠色經濟，必須以戰略眼光調動使用國內資源。在這方面，綠色財政政策可以發揮強大的作用。具體而言，綠色財政政策不僅可以增加公共資源，使之用于綠色投資，也可以將經濟活動的所謂“外部性”反映在商品和服務的價格中，從而引導投資決策和消費行為。環境稅、排污費、綠色技術補貼、預算分配和稅收優惠等綠色財政政策工具可以刺激低碳、資源節約、以及環境友好型的經濟活動。拿化石燃料補貼為例，據國際能源署估計，2014年全球在化石燃料的補貼超過5000億美元，比可再生能源補貼高出4倍（MariavanderHoeven，2015）。高額的化石能源補貼減少了可用于綠色發展的資金，并且鼓勵了能源的過度生產和消費，給自然環境帶來極大的壓力。目前環境署已經在一些國家幫助政府分析綠色財政政策,提出加強財政制度的建議，比如毛里求斯、加納、肯尼亞和莫桑比克（見專欄1）。另外，環境署和國際貨幣基金組織以及德國國家合作機構共同建立了一個“綠色財政政策網絡（）”，通過提供財政政策改革方面的知識和經驗來促進各國在這方面的相互學習和交流。最后，作為政府間機構，環境署還積極推動政策對話，例如環境署、國際貨幣基金組織和德國國家合作機構在2012年和2014年舉辦了兩次政策對話，主要關注化石燃料的補貼問題。

3.2綠色產業政策

綠色產業政策指推動一個經濟體的實業（以制造業為主，包括與制造業直接相關的服務業）綠色轉型的產業政策。它不僅僅是指針對環保產業的產業政策。綠色產業政策旨在將環境和社會因素納入一個國家的政策以及企業的運作，與此同時推動工業創新、創業、增強競爭力并且創造就業機會，從而促進綠色經濟和可持續發展的實現。綠色產業政策手段包括：撤銷有害補貼、提供生態效益基礎設施、引進工業標準以及生態標簽、環境稅、法律和監管框架等。很多機構已經在綠色產業政策方面開展了一些工作，比如聯合國工業發展組織或工發組織），德國發展研究所，經合發組織，可持續發展國際研究所等。但是每個機構對綠色產業政策的定義不同，研究的覆蓋范圍也有所不同。為了將綠色產業政策研究系統化，從而觸發更多有效的政策實踐，環境署目前正在與工發組織和德國發展研究所合作開展關于綠色產業政策的系統研究,其中包括綠色產業政策的理論基礎、經濟效益以及具體實踐等內容。

3.3計量體系

在綠色經濟指標體系方面已經有一些機構開展了工作，但是每個機構在其指標系統下面所衡量的內容不同。比如，環境署的指標體系主要關注如何運用指標來制定綠色經濟政策（見專欄2），經合發組織的綠色增長指標關注自然資本，資源效率，環境質量以及政策和機遇等，世界銀行的綜合財富核算則測算一個國家將物質資本、自然資本和人力資本考慮在內的所謂“真實財富”，而全球綠色增長組織的綠色增長規劃指標是為了尋找阻礙綠色經濟的問題以便幫助相關國家進行綠色規劃。這些不同維度的研究各有千秋，但這讓想要衡量綠色經濟進展的國家有些無所適從。于是，由這四家機構共同發起的“綠色增長知識平臺”于2013年發布了一個尚待完善的綠色增長指標框架，把這幾家機構的指標工作重點竄在一起。指標體系常常因為比較復雜而不利于宣傳和國家間的比較，很難清晰地體現一個國家的整體綠色發展水平。因此，一些組織開展了關于綠色發展綜合指數的研究。比如，環境署正在研究的綠色經濟進步指數來測量一個國家的綠色經濟進展及其可持續性。這個指數目前已經有了雛形，但是還需要進一步的推敲細化。在綠色經濟計量體系方面的研究目前還存在一些挑戰。首先，一些關鍵的指標還沒有完全建立起來，比如綠色就業，由于認識不同和標準不同，加上綠色就業有動態的一面，而且綠色就業大中部分是現有就業的改造升級而不是新創造的就業，使得指標的確定和數據的收集面臨挑戰。另外，有限的統計能力以及民營部門的參與不足也給數據收集帶來了困難。環境經濟統計比單純的經濟統計要復雜很多，需要統計部門人員對環境問題有一些基本的理解。這就需要政府投入相當規模的資金及人力。同時，數據的收集還需要鼓勵民營部門更加主動地披露自身經營活動的環境經濟信息，這樣環境統計才能達到幫助政府和民營部門分析趨勢并及時發現問題。

3.4模型

綠色經濟轉型是一個長期的過程，綠色經濟模型可以幫助政策制定者看到不同發展途徑所帶來的長期社會經濟環境效益、就業和民生情況。在目前環境署的綠色經濟研究中應用比較多的是由美國千年研究所開發的T21模型。比如環境署于2011年發布的綠色經濟報告就用這個模型得出了如果每年將全球生產總值的2％投資于10個主要經濟部門的綠色化，便可推動全球向低碳綠色經濟轉型的結論。

作者：曲錚錚 盛馥來 單位：聯合國環境規劃署