本文作者：石健 單位：中央民族大學經濟學院

解決農村金融市場供給的缺失必須有一個外力，甚至應該是一種非商業和非盈利的力量去緩解高風險、降低交易成本和解決抵押物不足中信息缺失問題，或者可以說現在農村金融市場建設缺乏一個保障力量，這個保障力量又是一個“公共品”，商業資本是不能由承擔這個力量的成本。由于是“公共品”性質，這個保障力量只能由公共財政來承擔，但是由于公共財政是普遍缺失的“公共資源”，“普惠制”下的財政投入是無法解決農村金融市場風險資金的巨大缺口。這就需要創新財政支農投入方式，通過建立“經營性”的財政支農投入機制和運營模式，改革財政的無償投入，轉為經營性運營，有償使用，通過市場化運作，在填補農村金融市場發展保障缺失中，以低收益的原則，輔以持續不斷投入，不多擴大財政在農村金融中的資金，解決“稀缺性”財政資源投入不足和滿足農村金融市場發展保障資金需求。由于這部分財政性資金參與了農村金融市場建設，這里就可以提出一個“財政性金融”的概念，所謂財政性金融或稱之為財政性準金融，是指為了有效填補農村地區金融空白，整合各類財政支農資金，建立專項用于扶持農村金融體系發展的有償性財政支農資金，并將這部分專項用于支持農村金融發展的資金通過發起和設立國有農業資本運作平臺，并將每年預算內財政支農資金持續注入平臺，不斷擴大運營資本金，通過擔保、股權投資及產業基金等形式，以建立擔保基金和支農貸款業務風險補償基金及共同發起成立農村微型金融等形式，拉動商業資本和民間資本進入農村和農業市場，共同形成支農金融體系。財政性金融發起的目的是為了有效解決農村信貸市場風險補償不足、交易成本過高和信貸抵押物不充分的難題，通過建立以財政資金帶動其他金融資本發展的聯動機制，財政資金以市場化方式運作獲得金融（或準金融）執業牌照，通過建立運營平臺，逐步將一些財政支農政策和資金通過國有政策性平臺運作，搭建與正式金融合作的機制，起到引導和撬動功能，進而通過布局農村微型金融，實現農村金融體系的覆蓋，提供貼近“三農”需求的金融供給。這也是改革財政投入，創新財政支農方式的大膽嘗試，也有利于進一步提升財政支農資金使用效率和使用效益，也符合“經營財政”的戰略思路。“財政性金融”更多是微觀操作層面的概念，是為了解決地區農村金融市場融資困難通過平臺發放、入股等方式推動農村金融體系建設的一個金融投入方式，甚至可以說一個特別的“金融產品”，這點要與國內農業發展銀行、國家開發銀行等政策性金融區分開來。政策性金融更是一個宏觀的概念，往往事宜國家信用為基礎、國家作為融資主體運用各種特殊手段和融資渠道、為配合國家特定經濟與社會發展戰略二進行的特殊的資金融通行為。是一個國家層面，宏觀角度的政策性金融融資。正是由于財政金融的特殊性，通過對國內一些省份已經開始嘗試利用財政性資金推動農村金融體系建設經驗分析的基礎上，結合西部地區“三農”發展情況和地區區情，做好財政性金融工作。

現代新古典經濟學派認為，農村金融與農村經濟的協調發展只有通過“市場”和“政府”的協調才能實現。反映到西部民族地區農村金融市場同樣需要正式制度下的金融組織與政府進行協調才能夠實現金融與農村經濟的協調。我國目前農村金融體系主要還是以農村信用合作社為主體框架，輔以涉農商業銀行（中國農業銀行）、政策性銀行（農業發展銀行）、郵儲銀行、微小金融機構（村鎮銀行）、財政發起的村級互助組織及民間互助組織和個人自發信用貸款業務（高利貸）等。但是要看到我國農村金融目前仍然是整個金融體系最薄弱的環節，最突出的問題是機構網點覆蓋率低，體制機制不健全不完善，服務供給很不充分，“貸款難”問題仍然沒有得到根本性改變。同時長期的農村金融市場中的“政府缺位”和“市場缺位”成了西部經濟欠發達地區農村金融市場空白的直接體現。尤其“政府缺位后，私人所有的金融體系所依賴以運行的制度并沒有獲得有效的發展”（IMF,2001），所以在西部欠發達地區，當原有政府（國有）農村金融組織所占的市場份額空缺后，如果私人（民間）的資本無法補充的話，政府就必須繼續保持一定的占有。但是由于長期的空白，政府如果再以從前的方式進入，比如行政性指令或者貼息貸款等方式，往往會產生大量的額外成本和尋租費用。所以最直接的方式就是通過市場化的方式，以經營性的運營方式，更多考慮成本和收益的角度下，以直接提供金融服務或者間接推動金融機構提供服務的方式，滿足農村金融的需求。同時也要看到“較低的信貸利率，較高的成本和普遍存在違約的擴散效應，以及“貧困和金融之間的關系相當復雜的，對農村金融不正確的理解和期望反而適得其反”以及“試圖運用農村金融市場作為財政手段幫助貧困者，雖然意愿良好，而其效果就像用放血來治療傷腿病人一樣—不但不能解決問題，反而會引起較大的副作用。”面對農村金融生存環境的特殊性，農業產業弱質、交易成本過高、契約雙方信息不對稱、道德風險較高的環境下，財政性農村金融的歸宿點，也是實現效益和社會福利的同時均衡。這首先需要確定的財政性金融在目前農村金融體系中承擔的角色。農村經濟即使是落后的自然經濟也不能忽視市場的力量，市場無形的手更決定農村經濟和農村金融持續和健康的發展，所以正式金融組織最終才是農村金融發展的主體。財政性金融更多是為了彌補市場失靈農村金融供給的缺失，扮演的也是引導的角色，或者說將政府“守夜人”的角色進一步擴大到“領路人”，但不是“主角”，更多通過提供降低金融機構經營風險和激勵金融機構設計滿足農村金融市場需求的一個外部條件供給者的功能，或者是通過投入一定量的財政資金，通過一定的平臺運作，以出資成立村鎮銀行、擔保公司和小貸公司等微型金融組織，搭建一個適合正式金融組織進入的農村金融市場體系，構建出正式制度下的農村金融與農村經濟協調發展模式。

改革開放以來，中國財政支農資金投入總體呈現不斷增加的趨勢，1981～1997年的17年間,中國財政支農投入的總額為5565.02億元；1998～2005年短短的8年時間，財政支農投入的總額已經達到13051.9億元；2009年中央財政預算安排“三農”支出達7161.4億元，比上年增加1205.9億元；2011年，中央財政“三農”支出在上年大幅增加的基礎上繼續增加，預算安排近1萬億元，增幅超過15%，支農投向主要用于促進農民增加收入、增強農業綜合生產能力、深化農村綜合改革和推動農村社會事業發展。地方財政也相應加大了“三農”投入。已經初步形成“多予少取”、“工業反哺農業”的支持農業發展局面。這也為以財政金融資本的形成解決了資本金問題。但也要看到目前我國財政支農資金普遍存在財政支農資金總量較大，但區域配置不均衡；財政支農渠道多，但項目雜、投入分散和管理亂；財政支農結構失衡，縣鄉財政支農能力基本喪失；部分地區財政支農資金閑置，浪費現象嚴重；財政支農越位、缺位、錯位現象并存，監管難度大及財政資金與信貸資金協調不暢等問題。在財政性金融資金的形成劃撥和使用中首先解決目前財政支農資金存在的諸多問題，通過有效的整合各部門口支農資金形成一個穩定長效的投入機制，有效發揮財政支農資金的部門協同效應和規模經濟效應。如在省一級財政廳中農業處、企業處、經建處等多個處室都有專項用于扶持農村金融發展的資金，但是由于長期的部門分割，資金渠道分散，嚴重影響了資金打包整體運作效力。基于此，為了更有效的利用財政支農資金中專項用于支持農村金融建設的資金首先應該打破部門隔閡，統一將財政性支持農村金融資金整合到一個渠道，通過有效的運作方式和完善、合理的考核機制和循環滾動的使用機制，不斷擴大財政性農村金融規模和影響力，并在農村金融市場逐步完善后，建立起合適的推退出機制。

針對農村金融目前最大的問題缺失農村金融產品和農村金融機構的問題，在解決了財政性支持農村金融建設的資金后，財政性金融的使用必須立足解決農村金融產品缺失和構建農村金融機構。財政支農金融資金一開始就要明確資金的有償和滾動使用性質，直接將資金使用績效考核與農村金融體系建設的實施效果的好壞掛鉤，通過以結果為導向的資金使用方式，促使農村金融重視投資實施效果，關注提升財政資金使用效益。圍繞強化引導、提升績效的目標，財政部門可以通過制定覆蓋資金使用全過程的項目績效評價方法與工作程序，建立財政性支持農村金融資金的“以結果為導向、以平臺投放為抓手、績效評價為核心”的新型財政扶持農村金融發展資金支出機制，切實發揮財政“四兩撥千斤”作用。在國內目前財政性金融比較創新的做法是搭建地區財政支農投放平臺和出資組建農村微型金融體系。搭建財政性支農投放平臺，往往是通過搭建農業財政性金融（或者說是農村政策性準金融）的資本運營平臺。如四川和寧夏等省份通過財政注入資本金成立的寧夏農業綜合投資有限公司，通過打造出地區農業投融資運作平臺，形成在市場金融條件下通過政府財政資金引導和激勵其他金融資本支持農業的有效政策性傳導工具。平臺通過積極開展投融資業務，包括擔保、投資、保險、產業基金等業務，進而實現帶動商業資本、財政資金和民間資本共同投入農業產業化中，解決“三農”發展資金短缺瓶頸。充分發揮財政支農政策的導向功能和財政支農資金“四兩撥千斤”的作用，進一步探索完善財政貼息、擔保、以獎代補、先建后補、民辦公助、以物抵資等有效機制，強化地方投入責任，培育農民自主參與意識，吸引帶動全社會增加投入，努力形成政府、社會、農民共同加大“三農”投入的新格局。支持農村微型金融組織，主要是政府財政出資或委托財政性支農平臺股權投資村鎮銀行、擔保公司和小貸公司，通過吸收商業資本、民間資本組成微小型金融機構，充分發揮這些微型金融扎根農村市場的“地緣”和“血緣”優勢，真正解決農村金融市場長期存在的“信息失靈”和“道德風險”問題。如寧夏通過政府農業投融資平臺入資資金物流中心和移民小貸公司，成功推動“掌政模式”和“惠民模式”等微型金融組織的發展，有效的解決了地區優勢特色農業發展資金和移民農戶啟動資金。

西部地區長期二元經濟和農村金融抑制將農村金融交易鎖定在“不交易”或者“半交易”狀態，“契約”和“信用”等觀念并沒有完全在農村金融市場中形成，尤其在遇到“經營不善”或者“天災人禍”面前，“逆向選擇”和“道德風險”更會成為農民信貸過程中的選擇。也就導致了還保留在農村金融市場中的金融組織，更依賴“連帶互保責任”、“強制保險”等非正常金融手段，以及“一戶違約，5戶上黑名單”的結果出現。通過建立起財政性金融保障機制，更好的發揮財政性金融有效帶動商業金融進入農村市場。首先，建立起涉農業務風險補償機制，財政每年可以通過安排一定支農資金專項用于補償財政性金融和正式金融涉農業務損失；其次擴大農村金融機構涉農貸款再貸款保障機制，尤其鼓勵微型金融機構擴大支農信貸規模，并從資本調劑利率、貸款貼息等方面給予財政補助；再次，完善農村金融信用環境，通過加大宣傳力度和惡性欠貸追償力度，努力營造誠信的農村社會信用體系。

財政支農金融資金投入的最終目的，不是形成“國有資本統天下”的舊有農信社格局，目的是通過建立以政府投入為引導、市場發展為主導、吸引金融資本和民間資本進入農業經濟的農村金融體系，進而推動地區農業特色優勢產業的發展，通過產業來吸引更多商業資本和民間金融資本進入農村市場，形成一個“農村金融市場—支農資金—農村經濟(重點扶持產業發展)-農村金融市場”三維一體的“三農”經濟循環滾動發展模式，進而完善農村金融市場體系，最終建立起一個新型政策性金融引導、商業性金融主導、民間金融及合作金融輔助的四元農村金融體系。

民族地區農村金融市場體系的建設受到地域農業經濟發展緩慢和長期二元金融結構的影響，要實現快速的發展地區農村和農業經濟，就必須緊緊依靠財政性金融為先導，引導和激勵商業性金融和合作性金融積極投身農村金融市場，大膽創新并能夠因地制宜，推動了農村地區不僅僅是產業的發展，更要實現農村、農民的發展，才是解決弱勢“三農”的真正起點。