校長職級(jí)制改革的歷程、矛盾及深化

　　摘 要關(guān)鍵詞校長職級(jí)制改革釋放校長活力、促進(jìn)學(xué)校現(xiàn)代化治理，是教育改革的重要內(nèi)容。回顧長達(dá)二十多年的校長職級(jí)制改革，大致經(jīng)歷了自下而上試行期、自上而下試行期和上下合力推行期三個(gè)階段。當(dāng)前校長職級(jí)制改革存在四對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾，分別是“放權(quán)”與“管理”、“能力”與“效能”、“穩(wěn)定”與“流動(dòng)”、“停滯”與“發(fā)展”的矛盾。為進(jìn)一步深化校長職級(jí)制改革，應(yīng)擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，讓教育家辦學(xué)落到實(shí)處;加強(qiáng)專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)，培養(yǎng)校長終身學(xué)習(xí)的理念;結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)，為校長“建檔立卡”;探索多樣化激勵(lì)方式，讓校長能“流動(dòng)”、重“發(fā)展”。

　　劉藝揚(yáng); 高鵬懷， 教學(xué)與管理 發(fā)表時(shí)間：2021-10-18

　　關(guān)鍵詞 校長職級(jí)制 教育家辦學(xué) 多樣化發(fā)展

　　自 20 世紀(jì) 90 年代初上海試行校長職級(jí)制改革到現(xiàn)在，已有二十多年的改革歷程。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020 年)》(以下簡(jiǎn)稱《中長期教育綱要》)明確提出“推行校長職級(jí)制”。當(dāng)前，校長職級(jí)制改革還存在一些現(xiàn)實(shí)矛盾，需要進(jìn)一步厘清和分析，針對(duì)性地提出深化改革的策略，從而提高校長教育教學(xué)管理的能力與積極性，打造一支高水平的教育家隊(duì)伍。

　　一、校長職級(jí)制的基本理念與改革歷程

　　校長職級(jí)制是指根據(jù)校長專業(yè)發(fā)展程度的不同，結(jié)合校長的德、能、績、識(shí)，形成獨(dú)立的職級(jí)序列，對(duì)不同級(jí)等的校長進(jìn)行差異化管理的制度[1]。校長職級(jí)制有以下特點(diǎn)[2]：一是取消校長行政級(jí)別;二是校長職務(wù)等級(jí)自成序列;三是權(quán)責(zé)統(tǒng)一，校長管理的自主權(quán)與職責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一;四是校長職級(jí)、績效與收入待遇掛鉤;五是強(qiáng)調(diào)校長專業(yè)品質(zhì)，如教育與教學(xué)水平、治理能力、創(chuàng)造力、教育影響力等。

　　二十多年校長職級(jí)制的改革歷程，可大致分為三個(gè)發(fā)展階段，在不同階段改革的主導(dǎo)力量與改革的深入程度是有差異的。

　　1.自下而上試行期(1994-1998 年)

　　該階段短暫而關(guān)鍵，是職級(jí)制度改革的萌芽生根期。在 20 世紀(jì) 90 年代，我國校長管理制度問題突出：缺乏健全完備的校長管理制度體系、校長角色定位模糊、校長職業(yè)生涯缺乏激勵(lì)、校長人事管理體制難以理順[3] 。1994 年，上海為了消除原有校長行政級(jí)別的弊端，釋放校長活力，均衡教育資源，在中小學(xué)進(jìn)行了校長職級(jí)制改革試驗(yàn)，靜安區(qū)和盧灣區(qū)成為首批改革試點(diǎn)。上海高舉改革第一棒，順勢(shì)出臺(tái)《靜安區(qū)中小學(xué)校長職級(jí)評(píng)聘試行條例》，為自下而上的校長職級(jí)制改革加固地基。在起始階段 “自下而上”發(fā)起改革，利于找準(zhǔn)原有制度的“真問題”，從而推動(dòng)校長職級(jí)制的“真改革”[4] 。

　　2.自上而下試行期(1999-2009 年)

　　1999 年，國家層面的政策加入到校長職級(jí)制的改革中，強(qiáng)大的“自上而下”改革力量推動(dòng)著校長職級(jí)制的有效試行。1999 年 6 月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革 全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出“試行校長職級(jí)制”，這是國家級(jí)別的政策首次提及“校長職級(jí)制”，制度改革從地方政策上升到國家政策。2001 年，國家基礎(chǔ)教育改革繼續(xù)積極推進(jìn)校長職級(jí)制。在前一階段，上海市自發(fā)地、實(shí)驗(yàn)性地試行校長職級(jí)制改革，試行效果雖然良好，但試行力量有限。而國家級(jí)的政策通過科層組織結(jié)構(gòu)，層層有序落實(shí)，有利于減少校長職級(jí)制改革的道路阻礙，增強(qiáng)改革力量。

　　3.上下合力推行期(2010-2020 年)

　　《中長期教育綱要》明確提出“推行校長職級(jí)制”，這標(biāo)志著校長職級(jí)制改革從“試行”過渡到“推行”階段，為改革營造了更好的氛圍。各地校長職級(jí)制改革的動(dòng)力與意愿加強(qiáng)，先行試點(diǎn)的地區(qū)如上海市、山東濰坊市、廣東中山市等進(jìn)行更廣泛的經(jīng)驗(yàn)推廣。2016 年山東省憑借豐富的改革經(jīng)驗(yàn)和理論，結(jié)合本地實(shí)際，在全省推行職級(jí)制度改革。2019 年 11 月，北京市也明確“推行中小學(xué)校長職級(jí)制”。自上而下與自下而上良性互動(dòng)是推行制度改革的雙重動(dòng)力，既能發(fā)揮地方的大膽探索精神，激發(fā)基層改革的主動(dòng)性，又能借助強(qiáng)大的國家改革力量，把成功試行的經(jīng)驗(yàn)推行開來，為改革增速。

　　二、校長職級(jí)制改革的現(xiàn)實(shí)矛盾

　　1.放權(quán)與管理的矛盾

　　“放權(quán)”指教育行政部門把辦學(xué)的權(quán)力下放給學(xué)校與校長，“管理”指教育行政部門對(duì)學(xué)校整體的管理與監(jiān)督。二者的矛盾表現(xiàn)為，一直以來教育行政部門重“管理”而輕“放權(quán)”，學(xué)校與校長的自主辦學(xué)權(quán)落實(shí)不到位，但同時(shí)又出現(xiàn)“一管就死、一放就亂”的現(xiàn)象。雖然國家發(fā)布的許多政策中多次提及 “政府簡(jiǎn)政放權(quán)”，但政府究竟如何放權(quán)、下放哪些具體權(quán)力、怎樣保障下放的學(xué)校自主權(quán)能合法合理地使用，長期缺乏可操作性強(qiáng)的政策指引，放權(quán)成效不顯著，許多體制性因素仍然會(huì)制約學(xué)校的自主辦學(xué)治校。

　　2.能力與效能的矛盾

　　“能力”指的是校長專業(yè)品質(zhì)方面的能力，如前所述的教育教學(xué)水平、治理能力、創(chuàng)造力、教育影響力等。“效能”指的是職級(jí)制度要求校長所達(dá)到的貢獻(xiàn)和績效。兩者的矛盾表現(xiàn)為校長的專業(yè)能力不足以滿足校長職級(jí)制所要求的效能，兩者存在一定的差距，其本質(zhì)上是現(xiàn)實(shí)與目標(biāo)的矛盾。校長職級(jí)制改革給校長提出了更高的目標(biāo)，但與目標(biāo)相匹配的培訓(xùn)體系相對(duì)滯后，校長專業(yè)能力成長相對(duì)緩慢。如果校長的專業(yè)能力長期不能達(dá)到目標(biāo)的效能，那么校長的積極性與主動(dòng)性會(huì)大大受創(chuàng)，進(jìn)一步加大矛盾程度，形成惡性循環(huán)。

　　3.穩(wěn)定與流動(dòng)的矛盾

　　“穩(wěn)定”指校長對(duì)職級(jí)制改革前后的主觀優(yōu)越狀態(tài)的傾向，而產(chǎn)生的一種保持不變的心態(tài)。主觀優(yōu)越狀態(tài)是校長通過主觀感受而認(rèn)為相對(duì)優(yōu)越的狀態(tài)，在校長職級(jí)制改革前和改革后都存在。校長職級(jí)制改革前表現(xiàn)為校長對(duì)行政職務(wù)狀態(tài)的傾向，改革后表現(xiàn)為校長對(duì)教育發(fā)展水平高地區(qū)學(xué)校、中心城區(qū)學(xué)校、一流學(xué)校的傾向。“流動(dòng)”指校長作為一種資源的流動(dòng)和改變，從行政職務(wù)到校長職業(yè)，從城鎮(zhèn)學(xué)校流動(dòng)到農(nóng)村學(xué)校，從繁華地區(qū)學(xué)校流動(dòng)到偏遠(yuǎn)山區(qū)學(xué)校，從普通學(xué)校流動(dòng)到特殊聾啞學(xué)校。“穩(wěn)定”和“流動(dòng)”的矛盾表現(xiàn)為校長傾向穩(wěn)定在主觀優(yōu)越狀態(tài)，而不愿流動(dòng)到其他較薄弱學(xué)校，一方面是受傳統(tǒng)價(jià)值理念影響，校長期望到“優(yōu)質(zhì)學(xué)校”“一流學(xué)校”，從而更好地施展自身才華與實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。另一方面，校長追求穩(wěn)定，也說明了促使校長流動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制還不夠完善，選擇“穩(wěn)定”或 “流動(dòng)”是一個(gè)決策過程，如果校長對(duì)激勵(lì)機(jī)制不滿意或不熱衷，就會(huì)安于現(xiàn)狀。

　　4.停滯與發(fā)展的矛盾

　　“停滯”指校長在其專業(yè)程度或職務(wù)等級(jí)上停止不前甚至倒退。“發(fā)展”指校長的專業(yè)程度越來越高，能實(shí)現(xiàn)沃特金斯(Watkins)提出的“持續(xù)的專業(yè)發(fā)展”(continuing professional development)[5]。如果專業(yè)程度“停滯”的成本很小，“發(fā)展”的付出很多而回報(bào)很少，那么校長提升專業(yè)程度的動(dòng)力和意識(shí)就會(huì)下降，最終阻礙校長專業(yè)化發(fā)展。“停滯”的成本小主要體現(xiàn)在考核體系不科學(xué)、不健全，對(duì)不合格的考核結(jié)果沒有尋根問底，對(duì)專業(yè)程度沒有提升的校長沒有采取“末位淘汰”或相應(yīng)懲罰手段。校長保持當(dāng)前的專業(yè)程度甚至倒退些許，而代價(jià)成本是有限的，其發(fā)展提升的意識(shí)會(huì)越來越弱。“發(fā)展”的回報(bào)少主要體現(xiàn)在刺激校長專業(yè)發(fā)展的晉升渠道不暢通或薪酬激勵(lì)不優(yōu)厚，校長提升自我的動(dòng)力不足，更愿意停留在當(dāng)前專業(yè)發(fā)展的“舒適區(qū)”。

　　三、深化校長職級(jí)制改革的策略

　　1.擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，讓教育家辦學(xué)落到實(shí)處

　　一是要厘清政府與學(xué)校的權(quán)責(zé)，列明教育行政管理清單和學(xué)校自主權(quán)清單。一方面，政府該管的要“管”，即明確政府的管理職能。在校長職級(jí)制推行過程中，政府更多的是履行服務(wù)與保障的職責(zé)，始終樹立為學(xué)校服務(wù)的意識(shí)，依法保障學(xué)校與校長的自主權(quán)，同時(shí)要監(jiān)督自主權(quán)的落實(shí)，讓校長安心治學(xué)、用心辦校;列出教育行政管理清單，如制定辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政宏觀調(diào)控、政策法規(guī)調(diào)控、監(jiān)督檢查等。制定辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)包括硬標(biāo)準(zhǔn)如校舍設(shè)置、現(xiàn)代教學(xué)設(shè)備配置、安全設(shè)施，還應(yīng)包括軟標(biāo)準(zhǔn)如教學(xué)質(zhì)量、學(xué)習(xí)氛圍、師生溝通等。另一方面，政府要“放”，不應(yīng)管的放權(quán)給學(xué)校，明確學(xué)校自主權(quán)清單。學(xué)校自主權(quán)清單主要包括決策規(guī)劃、人事、財(cái)權(quán)。如校長能制定學(xué)校具體發(fā)展規(guī)劃、設(shè)置學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)、提名和任免副校長、籌措和使用校內(nèi)經(jīng)費(fèi)等。二是要繼續(xù)完善學(xué)校內(nèi)部治理架構(gòu)。走好落實(shí)自主權(quán)的 “最后一公里”，通過委員會(huì)制度、辦學(xué)滿意度調(diào)查制度、監(jiān)督機(jī)制、特殊幫扶機(jī)制等保障教師、學(xué)生和家長在學(xué)校治理中的話語權(quán)，形成教育家校長引領(lǐng)帶動(dòng)、多方參與的良性校內(nèi)治理格局。

　　2.加強(qiáng)專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)，培養(yǎng)校長終身學(xué)習(xí)的理念

　　開展科學(xué)、多元、專業(yè)的校長培訓(xùn)，貫徹終身學(xué)習(xí)理念。一是按校長專業(yè)發(fā)展的不同階段，實(shí)行分段、分級(jí)、分層的專業(yè)化培訓(xùn)。按校長專業(yè)發(fā)展脈絡(luò)，可以分成“新手—能手—熟手—專家”[6]四個(gè)階段。與之相匹配，校長培訓(xùn)至少可以分為職前準(zhǔn)備與適應(yīng)培訓(xùn)、提高培訓(xùn)、全面增能培訓(xùn)、高級(jí)研修與特級(jí)培訓(xùn)，在不同的專業(yè)發(fā)展階段進(jìn)行差異化培訓(xùn)。二是完善自助式與互助式結(jié)合的多樣化培訓(xùn)機(jī)制。自助式是一種校長自主選擇、能動(dòng)參與的個(gè)性化培訓(xùn)機(jī)制，如山東省濰坊市引入經(jīng)過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)秀培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為校長提供培訓(xùn)“菜單”，并由教育行政部門發(fā)放“培訓(xùn)券”，校長按需自行選擇培訓(xùn)的項(xiàng)目和時(shí)間[7]。互助式培訓(xùn)是校長之間良性互助、共同提高的培訓(xùn)方式，如為新手校長安排的“導(dǎo)師制培訓(xùn)”和為中西部學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校校長安排的“影子培訓(xùn)”等。三是關(guān)注因地域、文化、經(jīng)濟(jì)差異而產(chǎn)生的“特色”培訓(xùn)。如對(duì)少數(shù)民族地區(qū)學(xué)校、聾啞學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校的校長進(jìn)行的特殊培訓(xùn)。四是完善培訓(xùn)課程體系。應(yīng)根據(jù)校長不同的專業(yè)發(fā)展階段開設(shè)教育、心理、管理、法制等多學(xué)科的培訓(xùn)課程，為校長辦學(xué)提供系統(tǒng)的知識(shí)基礎(chǔ)。

　　3.結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)，為校長“建檔立卡”

　　大數(shù)據(jù)技術(shù)為管理與評(píng)價(jià)校長提供了技術(shù)保障，通過大數(shù)據(jù)高效采集校長信息，為每個(gè)新手校長“建檔立卡”，即校長成長電子檔案與相應(yīng)的校長人才卡;“建檔立卡”后對(duì)校長的教育教學(xué)數(shù)據(jù)進(jìn)行跟蹤和整理，定期更新校長成長電子檔案，形成動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化的校長管理機(jī)制;校長的檔案卡片明細(xì)實(shí)時(shí)對(duì)社會(huì)公開，做到信息透明化，教育行政部門、教育專家、教師、家長、學(xué)生、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)都可以對(duì)校長進(jìn)行監(jiān)督;建立“底線管理垣特色辦學(xué)垣滿意度”的校長評(píng)價(jià)體系，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)輔助分析評(píng)價(jià)以及對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行可視化展示;校長的優(yōu)秀管理經(jīng)驗(yàn)可通過云平臺(tái)實(shí)時(shí)共享;對(duì)不符合考核要求的校長進(jìn)行降級(jí)降檔降薪懲罰，記入電子檔案，嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)的，實(shí)施退出機(jī)制，撤銷其校長人才卡;對(duì)有待改進(jìn)的校長提供反饋意見、智能反饋，意見記入電子檔案。

　　4.探索多樣化激勵(lì)方式，讓校長能流動(dòng)、重發(fā)展

　　給予校長“合理的利益回報(bào)”，是改革獲得“社會(huì)合法性的前提”[8]。結(jié)合物質(zhì)與精神、外在與內(nèi)生、長期與短期的激勵(lì)方式，激發(fā)校長專業(yè)發(fā)展?jié)撃埽龑?dǎo)校長“逆向流動(dòng)”。第一，完善晉升激勵(lì)機(jī)制。較高級(jí)別校長的首評(píng)指標(biāo)使用適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)量，從而保持晉升激勵(lì)的持續(xù)性和長期性，如北京市在 2019 年的職級(jí)制度改革中，把特級(jí)校長和高級(jí)校長的首評(píng)指標(biāo)限定在一定比例范圍;設(shè)置專項(xiàng)晉升指標(biāo)，吸引校長“逆向流動(dòng)”，推進(jìn)中小學(xué)教育資源均衡發(fā)展;對(duì)長期堅(jiān)守在薄弱學(xué)校的校長給予適當(dāng)?shù)臅x升加分。第二，保障落實(shí)工資激勵(lì)。落實(shí)工資激勵(lì)的關(guān)鍵是財(cái)政投入的“增量改革”，即在保持中高層管理干部和一般教職員工原有崗位績效工資不變的情況下，由財(cái)政部門另外劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，支持職級(jí)制度改革[9];增強(qiáng)工資激勵(lì)效果，適當(dāng)拉大校長級(jí)等間工資差距;根據(jù)教育教學(xué)管理工作規(guī)律，合理劃分校長各項(xiàng)工作的績效占比;績效工資按“優(yōu)績優(yōu)薪” 原則切實(shí)發(fā)放。第三，注重精神激勵(lì)。從滿足校長的精神需要出發(fā)，給予校長榮譽(yù)獎(jiǎng)項(xiàng)、關(guān)懷校長的日常所需與情感變化、信任校長的教育教學(xué)能力，讓校長內(nèi)心真正愿意“流動(dòng)”、能竭盡全力辦校育人、積極提高自身專業(yè)水平。